政府建设项目投资绩效审计措施浅探

一、加大项目建设前期工作的审计力度

投资浪费是最大的浪费。在我国由于投融资体制改革进程缓慢，投资主体单一，投资管理机制不顺，职责不清，相关的 法律 法规不完善等原因，致使我国基本建设活动中因决策不当而造成的投资效益低下、损失浪费现象十分严重。有的项 目前 期论证工作不从实际出发，完全服务于领导意志，背离社会发展实际需求；有的项目前期调查深度不够，数据收集和方案比选水平低下，决策方案不能适应市场条件变化，投资效益难以发挥。

对项目建设的前期工作进行审计，要发现项目投资决策中存在的问题和漏洞，揭示其中存在的体制性缺陷，明确决策各方的责任，促进各责任主体对项目前期工作的重视，从而提高项目决策与投资管理水平。建设项目前期工作主要包括：项目建议书、可行性 研究 报告、初步设计的编制和审批阶段。对项目前期工作的审计可将重点放在可行性研究报告的编制和审批环节上，即开展可行性研究审计。可行性研究阶段的工作主要包括技术论证和经济论证两方面，针对目前投资审计人员构成特点，现阶段的可行性研究审计可以将经济论证的评审作为侧重点，审计人员必须掌握一定的数理统计 分析 方法 ，熟悉 科学 、规范、完整的效益指标体系，通过审查可行性研究工作中的数据采集鉴别，项目财务经济评价的方法、指标体系，经济参数的运用以及不确定分析等方面的情况对可行性研究中的经济论证发表审计意见。在技术论证方面，可以适当引入相关的工程技术专家进行评价和鉴定。可行性研究审计实质是一种事前经济效益的评审，通过与项目后评价审计的相互结合，有效评价建设项目前期工作的水平和质量。

二、全方位监督项目建设实施过程

本着一切有利于项目建设的原则，注重从规范和完善建设项目内部控制制度，外部建设管理体制以及施工、设计、监理等单位的经济责任约束机制等角度分析和解决问题，是搞好政府项目投资绩效审计的关键，也体现了投资绩效审计的最终目标。基本建设投资领域也发生着重大变化：投资主体多元化的出现，项目建设法人责任制的实施，无标底招标等新型招标模式以及工程实物量清单计价方法的引入和逐步推广，项目建设监管环境日趋复杂和多变等。在新形势下，投资绩效审计不能仅限于查处多少违纪违规问题，核减多少工程价款等层面，而应在真实性、合规性审计的基础上，揭示并深入分析基本建设投融资体制、项目建设经营管理体制、投资法律法规等方面存在的问题。

（一）针对投资主体多元化展开的审计近年来，国家在众多产业领域的基本建设投资中逐步向民间资本、境外资本开放。在该类资金来源多元化的投资项目审计中，应坚持一切有利于项目建设和尽早发挥效益的原则，重点审查是否存在因对各投资主体的权责利界定不清，导致资金拨付不畅，令出多头， 影响 工程建设进度和质量、造成损失浪费等问题；国有资本的安全和收益是否得到保障；是否存在片面追求个体效益而损害国家利益和社会公众利益的行为等。揭示我国在投融资体制改革过程中遇到的新情况、新问题，并提出有针对性的建议。

（二）加强对项目建设内部控制制度和外部监管环境的评价规范完善的项目建设管理体制和制度是保证项目建设健康有序进行的重要因素，投资绩效审计要对此予以重点关注，并为理顺项目建设内外部约束机制、改善项目建设外部环境发挥审计的特有作用。在项目建设管理方面，项目内部实施建设项目法人责任制、招投标制度、合同管理制度以及财务支付制度；项目外部则有监理制以及财政、建设、质监、环保、纪检等多个政府部门的监督检查。加强项目建设管理体制审计的目的是：落实项目是否真正实现项目法人责任制，项目法人是否具备项目建设管理的一定条件，是否存在地方行政首长超越职权范围，干预工程建设，随意变更工程设计和进度，控制工程价款的支付，使项目法人责任制名存实亡；落实项目是否制定并严格遵循 科学 有效的内部控制制度和风险防范制度；落实项目在招投标过程中是否存在地方政府或行业主管部门为了本地区、本系统的局部利益，变相垄断，排斥或限制潜在投标人，违背公平竞争原则、扰乱建筑市场秩序的行为；落实政府监管部门是否因职责交叉不清，约束机制不完备而导致监管滞后或监管不力；落实行政执法部门是否借执法之名向建设项目违规收取费用，加重项目建设负担的行为。项目建设管理体制审计应置于 社会 主义公共财政体制改革和行政管理体制改革的大环境下进行，注重从宏观面上提出对加强项目管理的有 影响 力与指导意义的审计建议。

（三）在以项目建设单位为审计主体的基础上，适当对与项目建设直接相关的单位进行延伸监督除项目建设单位及项目建设监管部门外，勘测设计、工程施工、材料设备供应、工程监理、招标代理、造价咨询等市场主体也是我国基本建设领域中的重要组成部分，而且这些市场主体在所有制性质、管理体制、经营运作方式等方面都发生了巨大变化。在投资审计中，根据项目实际情况适时对与项目建设有关的 经济 主体进行延伸审计，不仅有助于对项目建设单位财务收支情况的验证核实，还可使审计人员及时把握基本建设领域内诸如勘测设计收费制度改革，工程施工承包管理方式变革等的新动态、新特点，为正确 分析 和解决基本建设投资中存在的 问题 提供思路，并从客观上促进相关市场主体责任约束机制的建立和完善，促使其不断提高工作质量和职业操守。

（四）坚持市场化的原则，做好工程造价审计现阶段，建筑市场领域弄虚作假、高估冒算、损害国家利益的现象仍然比较严重，因此，搞好投资绩效审计离不开对工程造价的核实。长期以来，我国施行的按施工图工程量套用工程造价管理机构发布的定额文件确定工程造价的 方法 存在着诸多弊端：一些工程计价定额严重偏离社会实际成本水平，无法反映个别 企业 的先进技术水平和管理水平，不利于促进企业提高自身竞争实力，不利于建设市场的技术进步；工程造价的确定复杂，人为因素大，影响编制质量甚至容易滋生腐败。随着国际通行的工程实物量清单计价法的引入和推广，我国的工程计价定额制度也在酝酿着重大变革。针对这些特点，工程造价审计应坚持尊重市场价值 规律 、一切从实际出发的原则。在更好地把对工程资料的审核和现场实地勘察相结合的基础上，及时把握因政策变动而调整的定额、取费标准；各类建筑材料价格的市场变动情况；采用新工艺、新设备而引起的建设成本的变动情况，同时加强对菲迪克合同条款、工程实物量清单计价方法、无标底招标等新兴事物的 学习 和 研究 。

三、充分重视建设项目的后评价审计

建设项目后评价是指在项目建成投产一段时间并达到设计生产能力后，对项目建设全过程进行的再评价。其 内容 主要包括立项决策评价、设计施工评价、生产运营评价和建设效益评价。建设项目后评价可以全面 总结 项目投资管理的经验和教训，对于提高项目决策科学化水平，促进项目建设管理的规范化，保证项目投资效益的更好发挥有着极其重要的作用。同时也有利于促进项目决策者和执行者的责任感。由于我国现实工作中很少将建设项目后评价作为基本建设程序的一部分，但建设项目后评价工作具备投资项目审计的重要特性，因此，可以将建设项目后评价工作作为投资项目审计的组成部分，由审计机关负责开展对建设项目的后评价，从而形成建设项目的完整的审计监督体系，最终实现建设项目的全过程监督。建设项目后评价审计要运用系统工程的 理论 ，采用宏观和微观相结合，经济和技术相结合的方法，全面对比考核项 目前 期预测情况、项目建成后实际结果，包括经济效益、社会效益、环境效益，分析生产项目建设条件变化，技术方案的实施，运营环境的变化等情况，从中发现问题、总结经验与教训。