浅议审计管辖

一、审计管辖现状及其 问题

《审计法》第二十八条规定：“审计机关根据被审计单位的财政财务隶属关系或者国有资产监督管理关系，确定审计管辖范围。”这就是说，象县域所在的电信、邮政、烟草、石油、税务、工商、技术监督、药品监督、银行、保险、盐业、移动、新华书店、公路、征稽、交警等部门单位的审计管辖权，或归属国家审计署，或归属省审计厅，或归属市审计局。由于财政财务隶属关系的缘故，我们县级审计机关对上述单位是无权进行审计监督的。从政策法规的角度，这种现行的审计管辖体制，当然是名正言顺、无可厚非的，不过从二十多年的审计监督实践来看，我们对它的正面效果，就好比是雾里观花，很朦胧，但对下面这些负面效果，倒是看得较为真切。

2、不利于对违纪违规问题的追踪。基层审计无权监督的“中央军”往往“有钱有势”，有些单位利用特权大兴行业不正之风，这些问题在对地方“保安团”的审计中时有发现，藏头露尾，似是而非，然而基层审计机关无法对其实施延伸审计进行追踪，常使审计人员鱼骨梗喉，只好“停止前进，打道回府”。

3、不利于审计资源的充分利用。如果上面管的上面来审，千里迢迢，劳民伤财，这是其一；如果授权，则下面往上面跑，接着便是各种会议，各种电话，各种表格。2004年四季度搞的一次行业审计，文印表格是全局全年耗用纸张的总和，常常是加班加点制好上百份表格之后，一个电话打来即全部报废，翻来覆去，无所适从，这是其二；基层审计机关的审计对象在逐渐减少，在狭小的圈子里年复一年地重复劳动，结果形成审计劳动力的 自然 过剩，这是其三；审计经费和违纪收缴金额挂钩，然而基层审计未能触及的那些部门单位所沉淀下来的应缴款项，一方面意味着国有资产的流失，一方面也意味着审计资源的流失，这是其四。

5、不利于基层审计人员素质和形象的改善。说素质，是指业务素质。从某种意义上讲，审计人员应该是通才，即熟悉各行各业的政策及业务，而且经常对其动态有所了解，但基层审计人员由于受到权限的制约，只能经常“炒现菜”；说形象，是指人们对基层审计人员的看法。我们局的左边是一家上管单位，右边是一家县管单位。右边那家我们经常出入的县管单位不时拿左边那家单位作比较，犯同样的问题，人家稳如泰山，自己受查挨罚，觉得审计机关只会对付“草民阶层”罢了。

6、不利于当地党政部门对审计的支持。当地党政部门，希望中央或省属单位能够带头严肃财经法纪，维护经济秩序，为当地经济和 社会 发展 营造良好的环境，所以也希望当地审计部门能够经常对这些部门进行监督。而且经常当我们向党政领导汇报审计工作时，领导总会招呼我们争取去查一查某某直管单位，说群众反响很大，而我们则常常让领导不满意。

7、不利于为宏观调控服务。国家进行宏观调控，需要从各个部门汇集有效参数，其中包括来自最高 经济 监督部门——审计。垂直管理单位本身许多就属于宏观调控部门，审计应该经常掌握包括它们在内的所有部门在经济运行当中存在哪些偏差和 问题 ，并提出处理意见。然而基层审计组织平时很少涉足直管单位领域，因而无法向政府宏观调控面板输入完整稳定的参数。

二、审计管辖范围宜采取属地制原则 何谓属地管辖？属地管辖也即地域管辖。《行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。”此即所谓的地域管辖。我国现行单行 法律 、法规虽未明确规定以行为发生地作为确定地域管辖的标准，但在处罚实践和有关部门的规定中已形成了这样的标准，如原林业部《林业行政处罚秩序规定》第五条即明确了林业处罚案件由违法行为发生地林业行政主管部门管辖。

行政处罚管辖专指有权行使行政处罚权的行政机关或授权的组织对于行政处罚案件的权限和分工。它分为

（一）地域管辖；

（二）级别管辖；

（三）指定管辖。所谓级别管辖，是指划分上下级行政机关或授权组织之间实施行政处罚的分工和权限。我国现行的审计管辖制度应当属于级别管理。 从 历史 传统上看，英美法系国家多采取属地原则，大陆法系国家多采取属人原则，到了近代，世界上大多数国家采取属地原则为主，兼采其它原则的折衷型管辖体制，比较符合各国实际情况和利益。我国刑法关于空间效力的规定，采取的就是此种管辖体制。由此可见属地管辖原则在法学意义上的合理性和适用性。因此笔者认为审计也应该采取属地原则为主，兼采级别原则或指定原则的折衷型管辖体制，即除少数特殊重大项目由最高审计机关管辖或由其指定管辖之外，其它均采取属地管辖。

当然，审计究竟应该确定什么样的管辖体制，笔者以为必须体现以下几个原则：

1、保证准确、及时查明问题和审结案件，保证审计质量，节约审计成本；

2、合理分工，充分发挥广大基层审计人员的积极性和主动性；

3、便于履行审计程序，例如审前调查、听证、执行落实、复议等一系列程序；

4、原则性与灵活性相结合；

5、便于国家审计署和地方各级审计机关均衡承担审计任务；

6、调动广大群众的积极性，防止状告无门。笔者站在基层审计的角度，结合多年来的审计实践，认为属地管辖较能体现上述原则。