政府采购与国库统一支付制度对预算执行审计的影响与对策

改革开放以来，我国以建立公共财政为目标的财政体制改革已拉开序幕，政府采购与国库统一支付制度作为财政改革的关键环节，已由点到面，全面铺开。形势的 发展 ，给预算执行审计带来了新的发展空间，同时，也带来了新的挑战。预算执行审计如何重新调整定位，已成为审计机关面临的新课题。

一、政府采购与国库统一支付制度

（一）政府采购 2.政府采购的基本特征。政府采购与私营领域及一般的采购行为相比有如下基本特征：

（1）政府采购资金来源的公共性。政府采购资金来源于政府财政拨款，即由纳税人的税收形成的公共资金。而私人采购的资金来源于采购主体的私有资金。

（2）政府采购的非赢利性。政府采购的目的是为了实现政府职能和公共利益，而私人采购是为了生产、销售和赢利。

（3）政府采购的管理性。 现代 国家都制定了系统的政府采购 法律 和条例并建立了完善公开的情况下进行，而私人采购则没有更多的限制。

（4）政府采购的公开性。政府采购的有关法律和程序都是公开的，采购过程也是在完全公开的情况下进行的，一切采购活动都要做出公共记录，所有的采购信息都是公开的没有秘密可言。而在私营领域，管理当局则没有这个要求。

（5）政府采购的政策性。公共支出管理是国家管理 经济 的一个重要手段，政府采购是执行公共支出管理的一个重要环节，承担着执行国家政策的使命。而私人采购则没有这种责任。

（6）政府采购的广泛性与复杂性。政府采购对象广泛，涉及货物、工程和服务等各个领域。

（7）政府采购数额的巨大性。政府始终是各国国内市场最大的用户。

3.政府采购与公共支出管理的关系。政府采购是公共支出的重要组成部分。按照西方的财政 理论 ，财政支出按照是否在经济上直接获得等价补偿的标准，可以将财政支出划分为采购性支出和转移性支出。采购支出直接表现在国家各级政府为从事日常的政务活动或为了满足公共服务的目的利用国家财政性资金和政府借款购买货物、工程和服务的行为，政府采购是财政购买性支出的重要部分。政府采购是公共支出管理的一个重要环节。公共资金资源的分配和有效利用是公共支出管理的核心 问题 ，也是许多国家及其政府和公众关注的焦点问题。如果说编制预算是有关资源的分配的话，那么确保资源的有效利用则是政府采购的使命。因此，从公共支出管理的角度看，政府采购是公共支出管理的一个重要环节。

（二）国库统一支付制度 2.实行国库统一支付制度的作用。实行国库统一支付制度，不仅具有财务处理上的意义，更重要的是具有倡廉、堵乱、防散、增效的作用。

（1）有利于堵塞支出漏洞，促进反腐倡廉。由于取消了各部门和单位在银行开设的账户，由国库支付系统集中处理各单位的支付事宜，将各单位的支出过程都置于国库支付系统的监控之下，可以提高支出过程的透明度，使财政支出中的违法违纪行为更容易被发现和查处。

（2）有利于提高财政部门调度资金的能力，节约财政资金。实行国库统一支付制度至少可以从两个方面节省财政资金。一方面节省利息支出，另一方面提高资金运转效率。此外，实行国库统一支付制度还可以减少财务管理人员，相应节省财务费用。

（3）有利于增强政府宏观调控能力。实行国库统一支付制度，可以使各级政府及其财政 金融 部门能够及时、准确地掌握财政资金全貌，为财政部门和中央银行制定相应的财政货币政策，实现统一的宏观经济管理目标提供依据。

二、我国预算执行审计的基本含义及重要性

（一）预算执行审计的基本含义。预算执行审计是审计机关对政府预算执行情况的真实、合法和效益进行的审计监督。它有狭义和广义之分。狭义的预算执行审计就是审计机关对本级预算执行情况的审计监督；广义的预算执行审计，是指审计机关根据《审计法》规定的向人大常委会提交预算执行和其他财政收支的审计工作报告的要求，不仅对本级预算执行情况，还对预算外收支和下级政府预算执行情况和决算进行的审计监督。

（二）实行预算执行审计的重要性。实行预算执行审计制度，是《宪法》和《中华人民共和国审计法》赋予审计机关的职责，从1996年开始，各级审计机关在政府行政首长和上一级审计机关的领导下，每年对本级预算执行情况进行审计监督，并向本级人民政府和上一级审计机关提出审计结果报告，受政府委托向本级人民代表大会常务委员会提出预算执行和其他财政收支的审计工作报告。这一制度的实行，把我国政府财政收支审计工作推向了一个新阶段，是国家审计发展的一个重要里程碑。预算执行审计工作的实践表明，这一制度对完整有效地发挥审计监督的职能作用，更好地为政府加强预算管理和人大监督政府财政收支服务，起动了良好的法律保障作用，具有重大的现实意义和深远的 历史 意义。

三、政府采购制度对预算执行审计的 影响 及应采取的对策

（一）政府采购制度对预算执行审计的影响。政府采购制度是当前我国财政支出管理制度改革的一项重要内容，是加强财政支出管理，提高资金使用效益，从制度上、源头上治理腐败的一项重要措施。政府采购作为预算支出的组成部分，对预算支出有着重大影响。政府采购制度的建立，规范了预算支出，细化了预算，其资金运用效果如何，操作是否规范，将影响该制度效能的发挥。因此，加强对政府采购的审计，是预算执行审计的一项重要内容，政府采购制度对深化预算执行审计有着深远的影响：一是审计范围有所变动。 目前 开展的预算执行审计中对政府采购方面的审计，仅仅是对采购机构的采购活动进行审计监督。根据《政府采购法》规定的特点和要求，政府采购审计应该是全过程、全方位的审计，因此审计范围必须包含政府采购体系中各成员方，即主管机关（财政部门）、采购人、采购机关、供应商和中介机构等。二是审计要点有所变动。目前开展的预算执行审计对政府采购方面的审计，审计的重点比较单一，实际上政府采购的方式主要有招标、谈判、询价以及单一来源采购四种，采购方式和管理形式的不同，采购成本和效果也就不一样。因此，审计监督的重点和环节也不应该完全相同。在公开招标方式下，透明度比较高，产生问题的概率相对比较小，审计机关投入监督的力量就可以相对少一些；而在有限招标方式特别是询价采购方式下，采购机构自行决定中标人等舞弊的可能性加大，审计监督的力度就应加强；在单一招标方式下，投标人只有一个，审计机关应将此作为监督的重中之重。三是审计内容有所变动。目前开展的预算执行审计中对政府采购方面的审计内容主要是对政府采购的内控制度及采购程序各环节的审计，重点是招标投标过程的合法性，因此还是较单一的。为适应《政府采购法》的要求，审计内容必须从“单一性”向“全面性”发展。

四、国库统一支付制度对预算执行审计的 影响 及对策

（二）国库统一支付制度下的预算执行审计思路。1.由“查错防弊型审计”向“绩效型审计”和“管理型审计”转变。实行单一帐户体系后，行政事业单位人员的工资由财政代发，大项办公用品由政府代购。国库集中支付中心主要担负集中会计核算、资金结算及财政监督的职能，而各单位内部理财机制不变、财务管理职能不变。因而，审计的重点必将转向单位职能范围内的经济事项及财政资金的使用效果上。现行的财政管理办法是否完善，财政管理机制是否不断创新，财政改革措施是否科学合理、切实可行，财政管理质量如何，国库集中支付中心对单位的管理监督职能是否到位等，成为审计部门新的审计目标。2.由微观审计向宏观审计转变。集中核算与统一支付制度的实行，为实现宏观分析提供了良好的基础。通过审计，便于发现普遍性、趋势性的问题，为党委、政府的宏观决策提供依据。3.由传统项目审计向专项审计和专题调查转变。为了发挥审计在国民经济宏观调控中的作用，通过对改革重点和财经活动中的重大问题开展专项审计和专题审计调查，可以提出完善财经法规、加强宏观调控的建议，促进政策法规的落实，收到事半功倍的效果。4.由事后审计向事中、事前审计转变。对某一单位或某些重点资金的使用应进行动态监督。国库集中支付中心可以按照审计部门的要求，准确、及时、完整地提供各单位的会计资料，使审计部门的监督职能由事后监督逐渐转变为经济运行全过程的监督。5.改进审计组织方式，注重整合审计力量。加强审计监督的组织领导和协调工作，树立全局观念和一盘棋的思想。在审计力量的组织上，必须集中兵力，统一调度，按照资金流向，对财政资金的申请、拨付、使用等各个环节开展审计。做到统一计划、统一组织、统一定性、实行大兵团协同作战。6.加强计算机辅助审计，做到人机结合。实行国库集中统一支付制度后，为加快财政资金的拨付速度，提高国库单一帐户清算业务的效率，必然建立财政管理信息系统和国库管理操作系统。财政部门、税务部门、人民银行、指定办理国库集中收付资金业务的商业银行、会计核算中心之间都将进行联网，建立畅通的信息渠道。这样，审计部门为提高工作效率，必须坚持人机结合，充分运用计算机审计这一辅助手段，发挥计算机在审计工作中的作用，从而达到进一步降低审计成本，提高审计资源使用效率的目的。 7.制定、完善国库统一支付制度下的审计规范。财政的制度创新和体制改革，带来了审计环境的变化。审计工作应适应形势的 发展 ，建立起与财政改革同步的预算执行审计规范平台，尽早制定《国库统一支付审计实施办法》以及与之密切关联的《政府采购审计实施办法》等审计规范，从注重形式和程序的规范，向注重内在质量和内容的规范转变，用规范性的标准控制、衡量、考核审计人员，从而提高审计质量，化解审计风险。