开展效益审计的几点思考

《审计署2003至2007年审计工作 发展 规划》中指出，今后五年审计工作实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计份量，御j2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。为贯彻落实五年规划，一段时间以来，审计界掀起了效益审计 理论 研究 的热潮，各级政府审计部门也进一步开展了效益审计的实践探索。由于我国效益审计 目前 尚处于探索阶段，因此，在效益审计理论研究及实践探索中还存在一些模糊的认识，如果不及时加以澄清，将会 影响 效益审计的深入开展。

一、 科学 界定效益审计的内涵

一般认为，效益审计就是利用专门的审计 方法 和依据一定的审计标准，对被审计单位资源利用的 经济 性(EconoⅡ1y)、效率性(Efficiency)、效果性(Effectivene

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8)进行评价。经济性、效率性和效果性构成了效益审计的三个要素。所谓经济性是指以最低费用取得一定质量的资源，即支出是否节约。经济性审计主要是审查和评价投入的各种资源(人力、物力、财力)是否得到经济合理的利用。效率性是指以一定的投入取得最大的产出或以最小的投其所好入取得一定的产出，即支出是否讲究效率。效果性是指多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果。效果性审计主要审查某一项目的计划、方案的执行结果。效益审计的主要目标就是检查评价被审计单位上述经济性、效率性、效果性的实现程度，发现 问题 ，提出改进建议。但是审计实务工作中，许多审计人员依效益审计的名称，片面地认为效益审计就是对被审计单位的经济效益进行的检查评价活动，未能认识到效益审计还包括对效率和效果的评价。认识上的混乱带来工作上的盲目，往往在效益审计实践中着重于对经济效益的评价，未能全面地开展效益审计。

二、科学界定效益审计的范围

效益审计的范围直接决定效益审计的效果。当前关于效益审计的范围有两个方面的模糊认识：一是认为效益审计中包括对 企业 经济效益的评价；二是认为效益审计是对政府绩效的全面评价。

效益审计是国家审计机关对被审计单位在履行职责过程中对公共资源的使用和管理的经济性、效率性和效果性进行的审计。世界上主要国家的政府审计机关对于效益审计范围的界定，基本都将效益审计局限于对公共资源的使用和管理进行的审计，不包括或很少涉及企业的效益评价问题。在市场经济条件下，企业是市场的主体， 现代 企业制度要求企业的经营管理活动应能做到经济、效率和效果，企业的效益问题最终要由市场来评判，任何政府机关都代替不了市场这只“看不见的手”。如果把效益审计的范围扩展到企业效益的评价问题，势必会脱离效益审计的本质。

许多审计实务工作者一提到效益审计，就认为需对政府的绩效情况进行全面评价，进而带来很难进行全面绩效评价等畏难情绪。事实上，国外的政府效益审计，绝大多数是对一个部门或单位某一方面职责的履行情况进行评价，或对多个部门或单位的相同或相似职责的履行情况的评价。正确认识效益审计的这一特点，对正确选择效益审计项目，明确效益审计目标都具有重要的指导意义。我们在审计实务工作中，就可以根据工作重点和物质、人力资源，有重点地确定目标，选择项目进行效益审计。

三、正确认识效益审计的评价标准

评价 经济 性、效率性和效果性，需要有评价标准，这就带来了效益审计的评价标准 问题 。对此，当前有两种不正确的认识：一是认为 目前 效益审计缺乏统一公认的评价标准，认为效益审计与财务审计一样应具有统一的规定和标准；二是认为评价一定要用百分比、比率等复杂的量化指标，没有这些复杂指标就无法进行评价。

每一个效益审计项目是不同的，都是针对事先确定的目标进行评价的，目标不同，评价 内容 也不同，评价的具体形式就会随之不同。而这个事先确定的目标都是非常明确的，评价就是根据收集的证据，针对目标问题确认差异得出结论而已，因此评价本身也是明确的。比如，项目计划是否按要求完成，预期的目标和效果是否达到，资源使用是否高效率等等都是效益审计中常见的目标。在一个具体效益审计项目中，这些目标会分解得非常具体，评价时，只需针对具体目标得出结论，而不是所有的评价都需要直接回答“效果(效益)是好还是差”或者“效率是高还是低”等概括性问题。不同的效益审计项目，如不同的政府部门或不同的公共管理活动，所需依据的评价标准是不同的，并不存在所谓“统一的”适合于各个效益审计项目的评价标准。

评价中是否需要相应的量化指标取决于审计的目标。借助一些指标来 分析 和说明情况，只是一种工具或者方式，需要用的时候则用，不需要用的时候就不用。从评价形式上讲，有时用一定的量化指标更容易说明问题，有时则可能用描述性的表达方式更好，并不需要很多的百分比、比率之类的量化指标。

效益审计的评价与审计项目的目标紧密相关。不切实地追求建立统一的效益审计评价标准或过分夸大复杂的量化指标在效益审计评价中的作用，只能在思想上混淆人们对效益审计的认识，在行动上 影响 效益审计的开展。

四、正确认识我国效益审计的开展现状

有人认为，我国未曾开展效益审计，直至近一两年来才有部分审计机关开始探索效益审计，其实不然。我们在进行项目审计时，检查了财务收支情况，但仅在审计报告中列示发现的问题及处理意见，未就一个部门或单位整体财务收支情况发表审计意见；同时，审计中又检查了被审计单位业务活动中执行国家相关政策法规的情况和目标责任的完成情况。应当讲，我们在工作实践中做了许多涉及效益审计方面的内容和工作，但并未把效益审计作为一个独立的审计类型来安排，而是在财务审计过程中顺带关注经营管理和效益方面存在的问题，在财务审计报告中顺带提及效益评价和管理建议。

按审计内容的不同，世界上大多数国家将国家审计分为财务审计和效益审计两类，国家审计机关每年需对所有政府部门和事业单位的财务收支是否符合财经 法律 、法规、制度进行审计并发表审计意见，同时选择部分政府单位进行效益审计。在我国政府审计实践中，并未将审计明确分为财务审计和效益审计，因此造成了效益审计开展较少，成效不明显等诸多问题。正确认识我国效益审计的开展状况，有助于我们 总结 效益审计的开展经验指导今后的效益审计工作，有助于进一步增强做好效益审计的信心。我国在修订《审计法》时，有必要将我国政府审计明确划分为财务审计和效益审计两类，并明确规定财务审计应对部门单位整体财务状况发表审计意见，为效益审计提供相关数据真实、合法的基础；同时应就效益审计目标、内容、范围、标准、 方法 等方面做出明确规定，以促进效益审计在我国的开展。

效益审计已成为当代国家审计的主流，也是我国政府审计今后工作的重点。我们必须正确认识效益审计的内涵、范围、评价标准和我们的工作现状，这样才能做到开展效益审计时目的明确，有的放矢，收到实效，使审计工作发挥更大的作用。