浅析审计处罚依据不一致问题

审计机关是综合性、高层次的 经济 监督机关，对财经违法行为实施处罚，既是法定权力，也是必尽义务。在审计实践中，审计人员面对众多层次不

一、 内容 各异的审计处罚依据时，常会有无所适从之感。

审计处罚依据不一致 问题 的成因及表现形式

审计处罚依据不一致在客观方面有如下表现：

1、混淆效力级次造成的审计处罚不一致问题。所谓效力级次，是指 法律 、法规、规章的效力哪个更高。根据《立法法》的规定，审计处罚依据中效力从高到低依次为法律、法规、规章。当法律、法规、规章对同一财经违反行为的处罚都做出规定时，应当适用效力级次最高的依据实施审计处罚，如果有的适用法律，有的适用法规或者规章，因混淆级次造成的审计处罚依据不一致问题就会出现。

2、混淆空间效力造成的审计处罚依据不一致问题。所谓空间效力，是指法律、法规、规章的效力的地域范围。根据《立法法》的法定，法律、法规、规章都有自己的效力范围，有的在全国有效，如《预算法》；有的在一定区域范围内有效，如《湖北省预算执行情况审计监督暂行办法》，仅在湖北省境内有效。如果适用仅在此领域有效的处罚依据去处罚彼领域的财经违法行为，因混淆空间效力造成的审计处罚依据不一致问题就会出现。 4．混淆处罚主体造成的审计处罚依据不一致问题。行政机关实施行政处罚时，必须是合法主体才能适用相应处罚依据进行处罚。审计机关是综合性的经济监督机关，根据《审计法》及其实施条例的规定，可以适用较为广泛的财经法规作为处罚依据，但仍存在处罚主体问题。如根据《税收征收管理法》及其实施细则的规定，审计机关查出被审计单位涉税违法行为的，应当责成其向税务机关补缴税款、滞纳金。税务机关是对涉税违法行为予以处罚的主体。如果审计机关适用《税收征收管理法》及其实施细则进行处罚，则混淆了处罚主体，因混淆处罚主体造成的审计处罚依据不一致问题就会出现。

5．误用法律条文造成的审计处罚依据不一致问题。因为对法律条文 学习 理解方面的误差，审计实践中，如果审计人员把只能作为处理依据的条文适用为处罚依据，把规定处罚种类的条文适用为处罚依据，因误用法律条文造成的审计处罚依据不一致问题就会出现。

解决审计处罚依据不一致问题应把握的方面

要有效解决因客观原因导致的审计处罚依据不一致问题，则要认真把握以下方面：

(一)审计处罚依据应当符合法定形式要求

《立法法》施行后，审计处罚依据都有其法定形式要求，不符合相关要求的不能发生相应法律效力，因而不能作为审计处罚依据。

2．法规。法规包括行政法规和地方性法规。行政法规由我国最高行政机关——国务院，根据宪法和 法律 或者全国人大常务会的授权，依照法定权限和程序制定。据统计，改革开放以来，国务院共制定行政法规800多件，其中现行有效的行政法规大约有7 3 0多件。如《审计法实施条例》、《财政违法行为处罚处分条例》、《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》等。在形式上，行政法规应当符合以下要求：一是以法定形式签署发布。行政法规以总理令的形式签署发布。二是在法定载体上公布。行政法规签署发布后，应当在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。三是以标准文本为准。在国务院公报上刊登的行政法规文本为标准文本。地方性法规由省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会根据本行政区域具体情况和实际需要制定。形式上也有法定要求。不符合上述要求的规范性文件，不是行政法规或地方性法规，不具有行政法规或地方性法规的效力，不能作为审计处罚依据。

3．规章。规章分为部门规章和地方政府规章。部门规章由国务院各部、委员会、 中国 人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，根据法律、国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内制定。如审计署制定的《审计准则》，就是审计署的部门规章。在形式上，部门规章应当符合以下要求：一是以法定形式签署发布。部门规章以部门首长令的形式签署发布。如《审计准则》由审计长令发布。二是在法定载体上公布。部门规章签署发布后，应当及时在国务院公报或者部门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。如审计准则就刊登在审计署的财经审计法规公报上。三是以标准文本为准。在国务院公报或者在部门公报上刊登的部门规章文本为标准文本。地方政府规章由省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，依据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规制定。在形式上，地方政府规章也有法定要求。不符合上述要求的规范性文件，不是部门规章或地方政府规章，

不具有部门规章或地方政府规章的效力，不能作为审计处罚依据。

（二）适用的审计处罚依据应当符合法律效力级次要求

在审计实践中，适用有关法律、法规、规章作为审计处罚依据时，必须注意其效力级次 问题 。根据((立法法)规定，法律、法规、规章的效力各不相同：第一，法律的效力仅次于宪法，高于法规、规章。第二，地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。第三，省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。第四，部门规章之间、部门规章与地方政府规章具有同等效力，在各自的权限范围内施行。在适用审计处罚依据时，应当适用效力级次较高的依据效力级次较高的上位法与效力级次较低的下位法规定不一致的，应当适用效力级次较高的上位法。

（三）适用的审计处罚依据应当遵循法律适用原则

一是法不溯及既往原则。根据该原则，一般情况下，法律、法规、规章对其施行前的事项和行为没有法律约束力，而仅对其施行后的事项和行为产生法律约束力。但是，该原则也不是绝对的，当法律、法规、规章为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而做出特别规定的，则不受此限。如《财政违法行为处罚处分条例》对它生效以前的财政违法行为没有追溯效力。二是新法优于旧法原则。即同一机关制定的法律、法规、规章，新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。三是特别法优于普通法原则。即同一机关制定的法律、法规、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。

（四）适用的审计处罚依据必须是依法能够设定处罚的法律、法规、规章

根据《行政处罚法》规定，行政处罚包括：警告；罚款；没收违法所得、非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、执照；行政拘留等。审计机关在职权范围内做出审计处罚时，必须有合法的依据。换句话说，也就是只能依据依法能够设定处罚的法律、法规、规章做出审计处罚决定，审计人员必须清楚哪些规范性文件可以设定何种处罚。