部门预算执行效益审计的探索和思考

审计署在其颁布的《审计署2003年至2007年审计工作 发展 规划》中明确提出，未来五年我国“投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右”。作为效益审计的组成部分，部门预算执行效益审计也在实践中起步和发展。

一、部门预算执行效益审计选项

确定效益审计项目是开展效益审计的第一步。要把部门预算执行作为效益审计项目来对待，就必须经过选题、论证和确立的过程。为此应做到三点：

(一) 确立部门预算执行效益审计观

世界上一些主要国家实行的是财务收支审计和绩效审计，有的国家绩效审计占了80％的审计资源。不同国家的 政治 、 经济 、 法律 、文化制度和环境决定了各国绩效审计的特点。我国的效益审计与我国的政治、经济、法律、文化制度和环境相适应，不可能照搬国外模式，而应结合财政审计、 企业 审计、 金融 审计和经济责任审计等各种审计开展，借鉴国外绩效审计的经验和做法，探索有 中国 特色的效益审计之路，其中一个重要方面就是我们必须确立部门预算执行效益审计观，不应把部门预算执行审计与效益审计对立起来，分割开来。部门预算本身就是个效益概念，为事项而预算，为成事而执行预算。因此，把部门预算执行作为一个效益项目，这与效益审计的要求完全相符。只有树立这样的观念，我们才能主动地做好部门预算执行效益审计。

(二)抓住效益审计本身固有的共性

效益审计有本身固有的特征，这就是各国绩效审计的共性，即检查评价审计事项的经济性、效率性和效果性，简称“三E”，有的国家还加上了环境性、适当性等。

所谓经济性(Economy)，是指对一项活动在保证其质量的前提下，将其资源消耗量降到最低水平；所谓效率性(Efficiency)，是指对一项活动在保证其质量的前提下，以一定的投入实现最大的产出，或实现一定的产出使用最小的投入；所谓效果性(EffectiVeness)，是指既定目标的实现程度，以及一项活动的实际效果与预期效果之间的关系。抓住效益审计的共性，是开展部门预算执行效益审计的基础。

(三)掌握部门预算执行效益审计的特性

我们一方面要把握效益审计的共性，另一方面要掌握效益审计的特性。事物的共性和个性是辩证统一的。我国部门预算执行的主要特点是：第一，部门预算，即一个部门实行一本预算，各种收支统一纳入预算管理；第二，部门执行预算，预算执行时，部门的每项开支都要以预算管理部门审核批准的预算为依据，做到“先有预算，后有支出”，“有多少钱，办多少事”；第三，部门预算执行的管理实行零基预算，所有收入、支出都要按规定的科目列入预算管理，对基本支出和项目支出可视情况实行政府采购，国库集中支付等多种管理方式。需要强调的是，由于部门不同，部门预算的具体 内容 也不同，因此显现出各部门预算执行之间的不同特点。相应的，各部门预算执行效益审计也体现出不同的特征，这就需要在实施审计时很好地把握这些特征。

有了正确的观念，把握了效益审计的共性和部门预算执行效益审计的特性，在选项时还应该注意把握整体和局部、全面和具体的关系。也就是说，选项时，既可以把部门预算执行作为一个整体项目，也可以把部门预算中的某一方面内容或某一具体项目作为效益审计项目，这主要应从审计对象、审计资源、审计效果等方面加以考虑。

二、部门预算执行效益审计的实施

组织实施是搞好部门预算执行效益审计的关键环节。 目前 ，我国部门预算执行效益审计在实施中应着眼于 影响 效益的 问题 ，通过揭露问题，健全部门预算执行的制度和机制，发挥预算资金的管理效益。

(一)计划和预算管理的问题

计划安排、预算管理是预算执行审计最基本的内容。预算执行效益审计首先要关注在计划和预算管理中寻找影响效益的问题。这就是要审查计划和预算安排的合规性、 科学 性和协调性，对投资计划和项目预算执行进度、资金到位的及时性进行综合 分析 判断。如果计划和预算出问题，效益上就会出问题。实践中往往出现计划安排不科学、不实际，、甚至出现虚假项目现象；有的项目小、预算大，甚至没有项目，虚假预算；有的项目计划与预算脱节。这些问题，都会影响到部门预算执行的效益。

(二)履行职能的问题

部门预算执行是为了履行部门职能。因此，部门预算执行效益审计一定要与检查部门履行职能的情况相结合。因此，在实践中，部门预算执行效益审计要关注预算执行中的管理问题、职责问题，尤其要关注部门决策是否适当、科学。如果决策失误，效益尽失；如果职责缺位，该做的不做，不该做的又做，职责缺位和越位都会影响效益。

(三)专项资金使用的问题

专项资金在部门预算中占有很大的比重，而且专项资金的严肃性和约束性很强。因此，部门预算执行效益审计要关注专项资金使用中存在的问题。实践中，效益审计专项资金与财务收支审计专项资金的着眼点不同，效益审计应重点关注专项资金使用的效益情况，不能囿于合规性。

从我国目前的经济秩序和法律环境看，通过问题看效益，通过整改问题促效益，是当前中国效益审计所要经历和正在经历的阶段。部门预算执行效益审计也正在经历这个 历史 阶段。在部门预算执行效益审计的组织实施中，我们要严格按审计方案实施，调配好审计资源，采取符合中国实际的效益审计的技术和 方法 ，同时要把好取证合规、事实准确、评价共识三关，特别是效益审计的评价，要把“是”与“否”结合，该肯定的要肯定，该否定的要否定，但是否定应是用“否定之否定”的思维和方法，不是就问题谈问题，而是就问题找效益，促效益，这样的评价，才适应效益审计的要求，各方才会形成共识评价。在实施阶段，审计机关与被审计机关、审计人员和专家之间就应形成评价共识，只有达到共识，才能得到 社会 的认可，部门预算执行审计的效益评价也是如此。

三、部门预算执行效益审计的思考

要开展好部门预算执行效益审计，并取得较好效果，实践中需要把握并深入思考的是：

(一)调查中选项目

效益审计的选项至关重要，选对项目，审计就成功了一半。在开展部门预算执行效益审计之前，首先要组织力量进行调查。调查时要注意以下几点：一是明确思路，即明确是把部门预算执行作为整体项目还是把专项职能或专项资金作为具体项目；二是要有调查方案，即围绕部门预算执行效益审计的立项要求制订调查方案，这种方案不同于部门预算执行效益审计的实施方案，它根据效益审计的立项目标、可行性和审计要达到的效果来制定；三是预计投入产出比，即效益审计也要讲审计成本，使审计资源的投入与审计结果产出达到最优的比价效益；四是抓住特点调查，即部门预算执行效益审计要抓住部门(行业)特点和预算管理特点，抓住了特点，调查才会有针对性，有新意，立项才有鲜明的效益特征；五是要找准 问题 ，即现阶段我国的部门预算执行效益审计应围绕揭露 影响 效益的问题来展开。为此，我们要抓住决策失误和损失浪费两个要害问题，以 经济 性、效率性和效果性来看待这些问题，评价体制、机制上的漏洞。调查找准了问题，就为效益审计的立项和开展提供了基础和条件。总之，开展部门预算执行效益审计的选项调查，是部门预算执行效益审计立项、实施的前提。

(二)建立评价指标体系

效益审计没有完全统

一、普遍适用的评价指标，而只能根据效益审计项目的不同，建立适应该项目需要的、具体的评价指标。因此，建立的评价指标是否 科学 ，是否完善，直接决定了所开展的效益审计是否成功，是否能达到目的。开展部门预算执行效益审计也一样，必须根据该项目的需要建立具体的评价指标体系。这种评价指标体系有两个关键要素：目标和依据。

效益审计是依据目标而展开的。因此，部门预算执行效益审计要围绕该部门预算执行所要实现的预算管理目标展开，由于每一个部门预算执行效益审计的具体目标不同，因此，操作中一定要根据具体目标建立该项审计的具体评价指标体系。

依据是评价指标体系的重要 内容 。依据要服从目标，又要支撑目标。审计评价依靠依据。效益审计的依据可以是 法律 、法规，也可以是公理，甚至是道德；可以是行业特点和 规律 ，也可以是相关的技术、资源和环境。部门预算执行效益审计的依据主要包括：与预算相关的法律、法规；与部门职能相关的管理制度；与计划和预算相关的立项和安排；与预算资金相关的各种决策；与资金使用相关的 会计 要求；与行业相关的技术规律和资源等等。需要强调的是，财政部门在推行部门预算时，正在考虑建立项目支出预算绩效评价体系，这也是部门预算执行效益审计评价指标体系的内容之一。因此，实践中，我们一定要把目标和依据结合起来，建好部门预算执行效益审计的具体评价指标体系，为开展好该项审计提供保证。

(三)依靠专家力量和综合知识

效益审计涉及面广、层次高、专业性强，如果单靠审计人员，受审计专业知识的局限，效益审计无法达到审计目标。因此，部门预算执行效益审计也要适应效益审计对专业技能和特定领域规律的要求，一方面需要审计人员加强 学习 部门预算执行方面的知识，把握其规律和特点，提高综合能力。另一方面需要聘请涉及部门预算执行方面的专家，运用恰当的技术来收集、 分析 和解释审计证据，帮助审计人员完成工作。部门预算执行效益审计是审计人员和专家合力才能完成的审计。