政府审计管理体系和对策

自20世纪初美国工程师泰罗创立“ 科学 管理”学说以来，管理作为一门科学，在提高 企业 的生产和工作效率方面取得了巨大的成绩。随着科学技术的突飞猛进和管理 理论 的 发展 ，基于运筹学和行为科学的 现代 管理科学在企业、政府、非盈利机构等各种组织中得到了广泛而有效的运用。从目的、人员和结构这三个组织的基本特征 分析 ，我国的审计机关作为国家行政机构的组成部分，是根据《宪法》和《审计法》的规定设立的组织，适应提高行政绩效、节约 社会 资源的需要，也要运用现代管理理论，依据 法律 赋予的权限，在履行职责的过程中对所拥有的审计资源进行有效整合。

政府审计管理体系

从政府审计管理的实践看，它的各项活动主要围绕增强政府审计的独立性和权威性，促进审计项目的有效实施而开展，要努力通过项目审计取得两个成果，即发现、处理违法违规 问题 和向同级人民政府、上级审计机关提交有价值的审计信息。在这种模式的管理实践中，审计计划、审计控制、审计实施等项管理活动都是针对不同行业、不同资金性质、不同具体目标的零散审计项目，它们的各项管理信息都是指向某个审计项目，而它们之间缺乏沟通和协调，不仅不能形成整体效能，还 影响 了各项管理活动个体效能的发挥。因此，加强政府审计管理的当务之急应当是建立一个系统科学的管理体系，通过确定体系的组成要素及其相互间的联系，使各要素在指导审计活动中能彼此协调、加强沟通、相互促进，发挥审计管理在提高审计效率和效果方面的作用。

(一)加强对审计计划的管理

在建立政府审计管理体系的初期，根据管理的四项基本职能之间的关系及政府审计管理的目标，选择审计计划作为审计管理体系的构建基点较为恰当。主要理由有三：第一，审计计划包含了两个要素，即确定政府审计的目标和制定一组相关管理计划协调各项审计活动。因此，审计计划可以概括地反映审计管理活动的全部过程，构成了审计管理体系的基础。只有制定了切实可行的审计计划，才能高质量地完成审计项目，提高审计效果。第二，审计计划设定了工作目标，这些目标可以用于控制，通过控制将实际的绩效与目标进行比较。没有审计计划是不可能进行审计控制的。第三，计划可以减少审计资源的浪费，当各项审计活动围绕已确立的计划进行时，审计资源可以得到充分利用，无效的活动会被减少到最小的程度。

(二)加强对审计业务链的管理

审计的效率和效果只有在审计项目的实施中才能得到实现，审计项目实施应是全部审计工作的中心。从单个审计项目的全过程分析，其中各个环节均围绕落实审计计划、实现审计目标而前后衔接，形成一条审计业务链。对一定时期内审计机关实施的全部审计项目来说，应该有多条审计业务链。这些审计业务链是互相平行、各自为战；还是交错缠绕、主次不清；或是相互支撑、协同作用，关键在于审计计划的科学性水平。考虑到审计业务链的存在，结合审计管理的目标，以审计计划为起点构建的审计管理体系由审计计划、审计项目实施、审计控制、审计信息、审计规范五个要素组成。

这五个组成要素之间的内在联系严谨且符合逻辑。审计计划处于该体系的最高层次，包含了确定实施哪些审计项目以实现目标和如何开展审计以提高效率两层含义，是整个审计管理体系的基础，起着统驭审计管理体系导向的作用；审计信息是该体系的“血液”，是体系中其他因素向外界传递实施情况的载体，负责加强体系内各要素之间的联系和沟通，其他四项要素都为它补充资料并从它那里采集信息，它也要及时把信息提供给需要的地方．审计项目实施是该体系的主体和核心，对审计管理体系具有支撑作用，影响着审计计划的实现程度，体系中其他因素都与之建立联系并通过其实现各自的目标；审计控制是落实审计计划和实施审计规范的保障，主要目的在于保证审计项目实施的质量，有时还根据审计环境的变化，对审计计划产生反作用，促使审计计划做出调整；审计规范具有权威性，是审计机关和审计人员依法审计的基础，对审计工作的各个方面和各个环节作了明确规定，提出了标准和工作要求，对审计管理体系内的其他四个要素的相关工作都有指导和规范作用。

改进和完善审计管理的对策

根据构建的审计管理体系，我们可以从其组成要素及要素间的关系出发，结合审计实践，探讨改进和完善审计管理的对策，从而有效率地实现审计管理目标。

(一)改进审计计划编制方式，提高审计计划的 科学 性

审计计划在审计管理体系中的“龙头”地位，要求审计机关将审计管理的重点放到制定科学的审计计划上来。一方面，探索编制滚动式计划和中长期计划。一般以5年期为长期计划或称 发展 规划、战略计划，3年的时间为中期计划，这与 目前 我国行政领导的任期基本趋同，与政府审计的行政型模式相适应。确定计划周期后，在确定长期规划目标的基础上，编制综合性强、指导方向明确的发展规划，然后再编制中期滚动项目计划，在中期计划完成一年或两年后，再对执行情况进行 分析 和评估，在此基础上制定下一个中期计划，使两个中期计划较早衔接，出现 问题 能及时解决。另一方面，加强计划编制前的调查 研究 ，夯实编制基础工作。要保证计划编制时间，细化计划编制前的工作，完善计划编制程序，成立由审计机关内部各业务部门和计划管理部门参加的计划编制小组，在充分掌握计划期内可用审计资源数量和质量的基础上，突出重点领域、重点部门、重点资金的审计，按照财政审计、 金融 审计、 企业 审计和 经济 责任审计这种“3+1”的审计业务格局，统筹安排审计项目及各个审计项目的实施时间、地点、 内容 和目的，增强审计项目间的内容和目的上的联动性，缓解审计资源不足与审计任务繁多的矛盾。

(二)健全政府审计准则体系，规范审计活动，保证审计工作效果

为适应提高审计工作水平的要求，政府审计应进一步加强规范化建设，健全政府审计准则体系，推动审计事业的发展。政府审计准则源于审计实践并 参考 了 社会 审计和发达国家 现代 审计的经验，具有操作性和指导性两个基本性质。为此，在制定方式上，要坚持在审计署的统一领导下，成立政府审计准则制定委员会，由高等院校、科研院所的专家和政府审计的业务骨干组成准则制定小组，以外部专家为主制定审计准则，通过 理论 研究者和实务工作者的协同工作保证审计准则的质量。在审计准则的具体制定中，应首先提出审计准则制定规划和总体方案，在该方案的指导下分清轻重缓急，本着先易后难、分期实施的原则，有重点、有计划、有步骤地建立起符合我国审计工作发展 规律 的审计准则体系。

(三)切实加强审计质量控制，防范审计风险

审计项目质量的高低、审计成果的大小与审计人员的努力程度和对审计规范的遵循程度成正比。如果审计控制希望通过提高这两项“程度”取得高质量的审计成果，应以对审计项目的质量控制为重点，实施科学的控制方式。可以考虑在审计机关内部建立独立的审计控制部门，采取业务审计与质量控制相分离的机制，并将质量控制的关口前移，在加强对审计计划和审计方案进行控制、保证目标合理性的基础上，采用现代技术 方法 ，实现对项目审计实施的实时控制；探索审计质量控制方法，针对不同类型的审计业务，确定符合其特点的关键控制点，逐步形成动态的体现业务工作实际的控制点资料库，保证审计控制的效果；建立严格的审计质量责任制度，对审计人员在审计实施的不同环节中的过失行为和故意行为，设定具体的确认标准和惩罚措施，增强审计人员的勤奋诚信意识，保证审计行为的客观公正。

(四)拓宽审计信息流动渠道，提高审计信息发挥作用的层次

首先，应增强合作意识，提高信息共享的自觉性，防止将审计信息作为某个部门或某个机关的私有物品拒绝沟通的思想，为信息交换提供便利；其次，组建或明确一个独立的部门负责审计信息资源的统一管理，由其负责利用信息 网络 技术，对分散的信息进行收集、整理和分配，并建立审计信息数据库，为共享信息奠定基础；第三，加强对审计信息的综合利用，提高信息的利用水平，避免就事论事的低层次分析，要把 历史 的、零散的、来源广泛的审计信息，围绕一定的审计目标进行整合，通过归纳分析，使之系统化，在更高的层次上体现审计成果，发挥审计监督作用。

(五)改进审计项目组织的方式，发挥审计组的整体效能

审计项目是以审计组为单位组织的，而在当前的形势下，审计组与审计机关的内部机构设置有关，一般是由内部某业务部门牵头或独立承担某一审计项目，这种方式容易产生项目“垄断”意识，也不利于调动审计成员的积极性。可以考虑划大内设机构，减少审计机关内部业务部门数量，在审计计划确定后，审计管理部门按照审计人员的专长和审计项目的需要组织审计组，打破当前内部部门间明显的业务界限，实现全部业务人员的统筹调用，避免资源不足与闲置现象的出现。