政府绩效审计若干基本问题研究

摘要 : 本文通过对绩效审计的 历史 渊源、定义、 经济 本质、主要 内容 以及基本原则的论述 , 提出在我国对政府绩效审计的准确定义 , 严格界定其 应用 范围 , 保证政府绩效审计的实施。

关键词 : 绩效审计效益审计公共财政

随着公共财政、效益财政和领导问责制度的建立 , 政府绩效审计 (Performance audit) 的作用日渐突显。尤其在西方发达国家 , 绩效审计已占政府审计的 80% 以上 , 已成为审查、 分析 和评价公共资金的经济性、效率性以及效果性、促进被审计单位提高绩效的重要活动领域 , 绩效审计是国家审计 发展 的方向。随着我国市场经济和公共财政制度的建立 , 国家审计必须适应经济和 社会 发展的需要 , 审计职能作用的范围和内容也必须扩展。

一、政府绩效审计 : 历史渊源

由此可见 , 国外政府效益审计的产生主要基于两个方面的原因 : 一是政府公共支出的日益增加和公营企业的不断涌现 , 使得人们对政府部门支出的效益越来越关注 ; 二是民主意识的增强。随着民主 政治 的逐步推进 , 人们从只要求取之于民有一定的限度 , 到关心所取使用的合规性 , 并进而关注它的效益性 , 效益审计的发展恰好满足了人们的这种愿望和要求。

二、政府绩效审计 : 定义辨析

三、政府绩效审计 : 经济 本质

从经济本质的角度而言 , 审计本身是一种经济控制 , 是控制系统中不可或缺的成员之一。这种控制的目的是通过一定的手段和程序 , 尽可能早地发现那些违背法令制度和资源管理的经济性、效率性、效果性的行为 , 以帮助及时地采取纠正措施 , 明确责任。从审计的起源至 20 世纪 40 年代 , 审计关系基本上是一种财务责任关系。第二次世界大战后 , 随着经济和 社会 发展 的需要 , 政府在受托资源稀缺的情况下所承担的责任却日益扩大。社会公众强烈要求政府加强经济责任 , 提高公营部门支出的效果。于是审计职能作用的范围扩大 , 传统的合规性财务审计开始向绩效性审计延伸 , 从而使绩效审计成为国家审计发展的趋势 , 公众作为委托人通过授权审计部门实施绩效审计 , 对政府履行受托责任的过程进行控制 , 从而保证受托责任得以全面履行 , 缓解政府与公众间的矛盾。由此可见 , 绩效审计本身是一种经济控制 , 它的产生是基于对政府经济活动控制的需要。作为一种经济控制 , 绩效审计的控制对象不仅包括具体的管理活动 , 还包括公共当局的组织机构和管理系统的全部活动。与一般控制相比 , 绩效审计的特殊性主要表现在以下几个方面 : 一是绩效审计控制过程具有一定的独立性。独立性是审计的灵魂 , 是审计行为的本质要求。任何形式的审计都不可能牺牲独立性 , 尤其是绩效审计。绩效审计在很大程序上直接涉及政府部门等权力机关的收支情况 , 对政府工作的绩效报告有可能使政府陷入尴尬。鉴于政府部门特殊的地位 , 维护绩效审计过程中的独立性就显得尤为重要。只有确保绩效审计工作的独立性 , 才可能使审计人员真正地“置身事外”而“旁观者清”。二是绩效审计所使用的控制手段是间接的。审计人员“置身事外”的第三方身份决定了绩效审计控制只能取采取一种间接的方式 , 更实际的做法是绩效审计借助于更为直接的管理控制形式如内部控制等来进行。相对于内部控制等直接的途径而言 , 绩效审计所实施的是一种间接控制。三是审计人和委托人是绩效审计的孪生主体。审计人员负责策划组织整个审计控制过程 , 是第一控制主体 , 委托人通过授权审计人员实施绩效审计完成控制计划 , 是第二控制主体。

四、政府绩效审计 : 主要 内容

从各国绩效审计的基本内容来看 , 虽都将其称之为绩效审计 , 但仍各有其特色。如美英国家的绩效审计、加拿大国家的货币价值审计强调了“ 3E ”审计 ; 澳大利亚的绩效审计也可表述为经济性、效率性和效果性审计 , 但在三者的解释上有自己的特点 , 其经济性和效率性审计除了针对机构还针对个人 , 而且还要审查评价经济性、效率性程序的充分性 , 其效果性审计 ( 澳大利亚称项目绩效审计 ) 侧重在对更为有效管理资源和增强经济效益的行政管理过程审查上 ; 德国的绩效审计除强调效果性之外还强调列入预算事项的事前经济性 分析 ; 日本国家的绩效审计重点强调效果性审计 ; 瑞典国家绩效审计侧重点是业务活动的效果性、效率性和组织、管理制度的健全性和合理性 ; 新加坡国家的绩效审计主要强调资源运用中的经济性、效率性审计和项目的效果性审计 ; 印度国家政府绩效审计强调经营事项、计划或项目进行过程中的经济性、效率性审计和效果性或计划目标实现程度的审计 , 把“ 3E ”审计统一于计划或项目实现的过程中。

五、政府绩效审计 : 基本原则

坚持 科学 发展观 , 以人为本。科学发展观对开展政府绩效审计具有现实指导意义。科学发展观强调“以人为本” , “人”即人民群众 , “本”即人民群众的根本利益。“以人为本”是做任何事情都要以满足人们的需要为出发点和归宿 , 开展政府绩效审计也要体现“以人为本”的根本目的。人们的需要通常可分为两种 : 一是以个人或家庭为单位提出的私人需要 , 另一种是以社会为单位提出的公共需要。前一种情况下 , 人们作为消费者 , 通过购买私人物品和服务而使私人个别需要得以满足 ; 在后一种情况下 , 政府通过征税等方式集聚财力 , 向人们提供公共物品和服务而使社会公共需要得以实现。所以 , 坚持“以人为本”的一个重要内容 , 就是同时致力于满足私人个别需要与社会公共需要。要依法审计。 法律 法规是开展政府绩效审计关键的一环 , 因为依法审计是审计的基本原则 , 只有以法律、法规的形式把绩效审计确定下来 , 审计人员在进行审计时才有法可依。因此 , 要认真 总结 在政府经济责任和专项资金审计中取得的绩效评价方面的经验 , 结合财务收支的效益性、合法性进行系统考察。目前我国的绩效审计与国外绩效审计还存在着环境差异 , 主要表现在 : 理论 研究 探索不够 ; 法规建设滞后 , 没有明确的绩效审计条例 ; 没有公认的绩效审计标准 ; 没有制定指导绩效审计的 方法 ; 缺少必要的人员培训。这些都说明 , 我国的绩效审计之路任重而道远。

参考 文献 :

[3] 宋常、吴少华 : 《我国绩效审计理论研究回顾与展望》 , 《审计研究》 2004 年第 2 期。

[4] 张继勋 : 《国外政府绩效审计及其启示》 , 《审计研究》 2000 年第 1 期。