中国公共财政管理框架的整合和重建

[关键词] 公共财政管理；整合；重建

西方发达国家公共财政框架的基本特征是：相对分权化的财政体制框架和相对集权化的财政管理框架。而中国传统的公共财政框架则是：一个高度集中化的财政体制框架和一个高度分散化的财政管理框架。1994年的分税制财政体制改革，初步构建起了与市场 经济 相适应的、相对分权化的财政体制框架，但高度分散化的财政管理框架的改革却相对迟缓和落后。实践表明，这种制度安排导致了一系列的财政低效和财政风险。加快集中化财政管理框架体系的构建，并通过相应的制衡性制度安排克服财政低效和财政风险，是当前我国公共财政体系建设的重中之重。本文以西方发达国家的公共财政管理为参照，就构建我国公共财政管理框架的基本思路和关键环节做些探讨。

一、西方发达国家公共财政管理的良好做法

2.明确的管理目标。增长、公平和稳定是各国宏观经济政策的主要目标，作为一项核心的政策工具，公共财政管理必须力求同时实现三项总体经济政策目标。因为经济和 金融 的稳定需要财经纪律加以保障，而实现经济增长和社会公平，则需要在经济运行中对公共资源进行高效配置、有效利用和合理分配。因此，西方国家公共财政管理的主要目标明确定位于财经纪律与总量控制、资源分配与配置效率、运营管理与运作效率三个方面。同时，确保政府财务的合规性和管理财政风险也是他们积极关注并致力追求的目标。

3.完善的运行机制。西方国家公共财政管理具有完善的运行机制，包括政策制定中的制度机制和实施中的协调机制、预算执行中的激励机制和事前、事中、事后的监督机制等。一方面，由于政府预算涉及政府之间和政府内部各职能部门之间的责权利关系，因此，通过政策制定的制度机制来依法确定各级政府及其各职能部门之间的责权利关系，并做出相应的组织安排就显得十分必要，而通过建立政府内部政策制定的协调机制能进一步密切政策与预算之间的联系，有利于维护预算的法律性和权威性。政策制定的制度机制和协调机制的建立较好地解决了政府内部由于缺乏协调，责任制不明确，职责分工重叠等可能产生的严重问题。另一方面，预算的执行涉及面广，综合性强，执行结果的好坏又与各部门各单位的努力程度密不可分，因此，建立适当的激励机制，在统一原则指导下增加部门和地方管理的灵活度也是非常必要的。特别需要指出的是，预算资金的分配过程同时也是利益格局调整的过程，为此，建立健全财政部门内部审计与独立审计机构的外部审计相结合的支出监管体系，加强对预算全程的监督同样是必不可少的。

4.规范的管理控制程序。西方国家经过多年的实践，已经形成了一套高度标准化、规范化、程式化的管理控制程序，而重点又主要集中在预算编制和国库管理两个方面。一是预算编制程序规范。年度预算的编制以宏观经济框架的制定为起点，将预算编制纳入到宏观经济框架之中，从而保证了财政目标与宏观经济目标的一致性。同时，在编制预算过程中，明确财政方面存在的局限和限制，果断地做出各种选择。在预算编制的具体组织方式上，首先采用自上而下，从宏观到微观的方式，根据资源约束和政府的重点与优先项目安排确定各部门的支出上限；然后采取自下而上，从微观到宏观的方式，由各部门根据确定的上限制定具体的支出规划，通过一系列的讨论、谈判和调解机制，最终实现政策目标和可用资源之间的协调统一。二是借助国库单一账户对财政资金的拨付实行严格控制。在OECD国家中，所有与政府有关的付款业务均由国库办理，各部委不能使用或只能有限使用银行账户。付款过程分两个步骤：先由支出部委向国库提出付款申请，然后国库进行审核并开出付款凭证，据此从支出部委在中央银行的国库单一账户上付款。这样，通过国库单一账户系统，就能实时记录和追踪支出周期各个阶段的财政交易，有效实施监督。

5.扎实的管理基础。西方国家预算管理的经验表明，健康的政府 会计 与报告系统、合理的管理控制系统、独立的审计系统以及专业化的项目评估系统对于公共财政的管理、责任制的实施、透明度的增强以及政策的制定等都有着至关重要的意义。近年来，西方少数发达国家正加大对政府会计和财务报告系统的改革力度，利用国库分类账系统履行会计职能并及时掌握预算执行中的各种信息以加强对支出预算执行的监管；逐步用修正权责发生制（或完全权责发生制）来替代现金收付制，使政府会计除了反映现金以外，还能涵盖政府全部的负债和金融资产，为评估政府的完全成本和绩效提供了一个合理的框架。内外结合的管理控制系统的 应用 对杜绝欺诈、滥用职权、低效以及人为错误等违规行为起到了预警和防范的作用，保证了各预算主体合理有效的运作。独立的审计系统对确保政府及其实体财务会计信息的真实性和可靠性发挥着重要作用。而专业化的项目评估系统同样对确认和测定政府政策和项目的效果，提高投资效率提供了一条有效途径。

6.强大的技术支持。信息与通信技术（ICT）的发展，特别是政府的 电子 服务交付系统（EDS）、国库分类账系统（TLS）以及各国政府采用的信息与通信技术计划，如西方七国政府在线（GOL）项目、印度的信息 时代 改革、菲律宾预算拨付网址、芬兰“信息社会”政策、意大利行政管理 网络 中的数字文件、丹麦的信息社会2000、美国的信息高速公路项目等多种政府财政管理信息系统的开发和应用，极大地降低了政府公共管理成本，改善了政府的责任制，增强了政府工作的透明度和参与性，提高了公共部门运作的效率和有效性，拓宽了公众获取公共服务的渠道为高效率地实现政府公共财政管理目标提供了强大的技术支持。

西方国家公共财政管理经验是在西方国家特定的社会、经济、政治、文化、人文传统等主客观条件下、经过二百多年的实践逐步提炼出来的，有些措施也只是少数国家在特定发展阶段的产物，受各种因素的约束并不具备普遍推广的条件。但从这种比较 研究 中我们却可以发现我们在公共财政管理方面存在的问题和差距，同时也为我们进一步深化公共财政管理制度的改革提供了重要的 参考 依据。 ]

二、中国公共财政管理框架的整合与重构

借鉴西方发达国家政府公共财政管理的成功经验，深化我国公共财政管理改革、构建中国公共财政管理框架应寻着“理念—目标—规则—机制—程序—基础—技术”这一思路来进行，因为上述环节既是公共理财的基本规程，也是 目前 我国公共财政管理中的薄弱环节。

（一）创新管理理念

对政府而言，面对复杂多变的国内外政治经济形势，政府的职能更趋于多元化，这无疑对政府公共理财提出了更高的要求，即必须适应中国社会、经济、政治、文化背景的变化，在积极 学习 和借鉴国外先进的公共财政管理 理论 、技术和 方法 的同时，以全新的思维方式，从更新、更高的视角对政府公共理财行为进行包括管理理念、管理重心、管理制度、管理组织以及管理战略等全方位的管理变革和创新，而其中，管理理念的变革和创新又是决定我们改革成败的关键性因素。因为一种先进的文化、一种好的 哲学 或一种新的价值观的形成是一种长期的过程，它对政府管理行为的影响是深远的、根本性的。管理理念的变革和创新就是要重塑政府管理的价值观和行为取向，以市场经济原则和公共财政要求为根本，以最大限度地满足社会公共需要为目的，以实现经济和财政的可持续发展为宗旨，不断增强政府的法治意识、竞争意识、质量意识和服务观念，并通过经济的、法律的、行政的和文化道德的等各种政策工具为人民当好家、理好财。

（二）明确管理目标

我国宏观经济政策的核心目标是增长、公平和稳定，作为一项核心的政策工具，公共财政管理必须力求同时实现三项总体经济政策目标。因为经济稳定需要财经纪律加以保障，而实现经济增长和社会公平，则需要在经济运行中对公共资源进行高效配置、有效利用和合理分配。因此，我国政府公共财政管理的关键目标也应定位于总支出控制、战略性资源配置和良好的运作管理三个方面。

1.总支出控制、战略性资源配置、公共部门运营效率是政府公共财政管理的三个关键目标。

首先，实现总支出控制是政府公共财政管理的首要目标。原因在于我国的综合国力还不够强大，政府可以动员的社会资源总是有限的，如果财政过度扩张，必定会造成宏观经济的过大波动。或许从短期看，不断扩大公共财政规模尚能解决一些问题，但从长期看，巨额财政赤字肯定是经济发展中的不稳定因素，而且必定要付出巨大的代价。因此，支出预算的编制应以宏观经济框架为起点，在“谨慎”预测收入水平及经济发展趋势的基础上，依法科学地确定公共财政规模，并通过建立国库集中收付系统、权责制政府会计系统、政府集中采购系统、精干高效的人事管理系统等措施来保证公共财政预算的执行，如无重大变故不得突破预算。

其次，战略性资源配置应成为政府追求的主要目标。战略性资源配置就是根据经济发展战略和发展规划、政府的政策重心对稀缺财政资源进行科学安排，以最大限度地提高财政资源的使用效益和效率。战略性资源配置成为政府主要目标的原因在于：其一，中国作为最大的发展中国家，从事社会主义市场经济建设才刚刚起步，政府必须承担起培育、引导和管理市场的重任；其二，中国正处于 工业 化和信息化发展的重要阶段，许多在西方可以由市场解决的基础设施、公共工程、高新技术等项目，在中国还需要由政府来承担；其三，中国人口众多，对公共产品的需求范围广，数量大，在市场发育尚不成熟的条件下，必须主要由政府来提供；其四，受经济发展水平所决定，政府动员社会资源的规模是有限的，相对于巨大的社会公众共需要而言，财政资源是极为稀缺的，如何高效率地配置财政资源，提高经济效益和社会效益是政府不可推卸的责任。所有这些都要求对财政资源的配置必须根据我国的具体国情和政府的政策重心做出科学的安排，使有限的资源发挥最大的效益，因此，在我国公共财政管理的目标确定上，应将战略性资源配置放在重要位置。

再次，良好的运作管理无疑也是政府应努力达到的目标。良好的运作管理要求在按照法定支出程序和自上而下层层落实责任制的基础上，使公共财政满足节俭、效率和有效性三方面的要求。为此，结合我国实际，目前和今后一段时间内的工作重心应是进一步完善正在推行的部门预算制度、国库集中收付制度、政府采购制度，加强项目细化和绩效评价工作，以推动支出控制和资源配置的改善。通过建立健全的公共财政运行机制、设计规范的支付程序以及加强政府部门责任制、提高透明度等措施，实现公共财政管理的节俭、效率和有效性。

从短期看，公共财政管理的三大主要目标可能是互相冲突的，如过分强调总支出控制或许能够在一定程度上消除浪费、欺诈、贪污等腐败行为，或者自上而下层层控制的结果有可能导致资源配置失当和管理运作低效。但从长远看，它们是相辅相成的，因为要想提高管理和运作效率，必须具备良好的财经纪律和合理的资源配置这两大背景，而优质的管理本身又能对两大背景的形成发挥关键性的作用。

2.确保财务合规性和有效控制财政风险也是政府公共财政管理的重要目标。

合规性是指在政府公共财政管理过程中的所有参与者，包括行政部门、财政部门、支出部门和支出机构中的决策者与管理者，都必须严格遵从与政府预算有关的法律和其他相关的规范。合规性要求存在于预算过程的每个环节，在传统预算管理中，合规性是最为重要的目标。 现代 预算管理由于更加强调预算过程的绩效导向，合规性的重要性有所下降。即便如此，合规性是每个预算管理系统都需要的。特别是我国正处于经济和体制的转轨期，预算管理中的绩效导向相对较弱，违反规则的行为比比皆是，过多的自由裁量常常使法律法规流于形式，未能得到切实贯彻。在这种情况下，在公共财政预算管理系统培养和贯彻“顺应规则”的文化，强调合规性是极为重要的。

所有的公共组织（包括政府）的财政交易都或多或少地存在各种直接的或间接的、显性的或隐性的、法定的或或有的财政风险。当政府面临严重的财政风险时，惟一的办法就是对财政风险进行及时而全面的控制和管理。风险管理的目标是控制风险损失，常用的方法有三种：转移风险、消除或减少风险、承担风险。而关键性措施则是建立一套对财政风险的确认、量化、评估和报告制度。确认风险包括确认风险的来源、性质和类别；量化风险则要求凡有可能，应尽量使之量化，掌握其规模和结构；评估风险要求对风险的程度和发生频率进行计量和评价；确认、量化和评估的结果应以财政风险报告书的形式予以公布。

除此以外，政府公共财政管理还必须关注公共利益方面的需要和政治方面的目标。满足公共利益方面的需要要求：政府公共财政必须依据明晰的决策程序来保证适度的财政透明度；要建立明确的责任制，确保在具体规定的质量、成本以及时间安排范围内提供公共产品和服务；政府的行政系统与程序在设计时应致力于满足各顾客集团的需求。公共财政管理服务于政治方面的目标是：政府实施的各项有关政策应能获得社会的广泛认可，保证政治上的可接受度；向社会民众提供机会，参与特定领域的经济管理等。

由此可见，以新的视野来考察政府的公共财政管理，其范围是相当广泛的，它涉及到政府在经济与财政、支出管理、公共利益以及政治方面的多重目标，是一个完整的政策目标体系。

（三）健全管理框架

财政（预算）管理框架的直接目的就是致力于实现支出管理的五大目标。在我国，健全预算管理框架主要应抓好预算准备、预算执行和预算审批三大环节。

1.做实预算准备。

预算准备过程实质上是公共资源有效配置的决策和选择的过程。这一过程的质量直接影响公共资源配置的效率和有效性，是政府公共财政管理的重要依据。公共财政预算准备过程主要解决三个问题：一是基于宏观经济预测与政府政策及其变动，制定宏观经济规划和中期支出框架；二是以控制支出总量和按优先次序进行战略性资源配置为根本点具体编制公共财政预算；三是按法定程序提交和审批预算。

为了提高预算准备阶段的质量和效率，应特别注意处理好以下四个方面的问题：一是健全预算决策和监督机制，确保预算与政策的联结；二是鉴于公共财政与宏观经济的相互作用，公共财政预算管理应以宏观经济筹划为依据；三是建立严格的支出预算限额制度，强化预算约束；四是明确界定主要参与者的职责，特别是要保证立法机关有足够的能力、资源和权威，使其在审查和批准预算中发挥关键性作用。

2.严抓预算执行。

严格但不失灵活地执行预算是确保支出预算管理目标和公共利益实现的关键。为此，预算执行必须着力解决好两个方面的 问题 ：一是确保支出总规模控制；二是建立和完善预算执行的内部和外部控制机制。

确保支出总规模得到有效控制应成为预算管理系统最为值得关注的目标，因为这是预算管理的其他目标得以实现的前提。总支出控制对于良好的公共财政管理是必不可少的，这不仅要求支出预算的编制要现实，可靠，而且还需要有一个良好的预算执行体系，如通过国库单一账户体系加强对支出过程的控制；通过完整的预算（拨款） 会计 系统，加强对支出周期的各个阶段实施有效的跟踪和控制，并密切关注各项拨款之间的资金动向；通过一套用于管理多年度合同和远期承付项目的系统，能够及早地预测各种支出趋势和财政风险；通过一套规范的人事管理系统，能够配备精明强干的管理人员；一整套完善且具透明度的竞争性政府采购管理系统，能够保证政府采购过程的廉洁高效。

同时，培养遵守 法律 的合规意识并建立和完善预算执行中的“外部控制”与“内部控制”相结合的系统控制机制，对确保预算管理目标的实现同样是十分重要的。传统预算管理强调对预算执行过程的“外部控制”，而 现代 预算管理则强调将预算资源的管理责任下放到部门，形成“内部控制模式”。相比而言，内部控制模式由于赋予了支出部门广泛的资源配置自主权，因而更能激发支出部门的资源再分配动力，进而促使他们从内部加强管理，提高资源配置效率。但是，实施内部控制模式要求各支出机构已经具备严格遵守和执行预算规则和预算程序的习惯和素质，具有较强的合规意识，以避免由于资源配置权力的下放而带来分配秩序的混乱和无效。

（四）完善运行机制

1.政策制定中的制度机制。

公共财政政策制定中的制度机制的功能，主要是为统一公共财政管理目标建立一个法律框架，以此来约束和规范行政机构与立法机构之间的相对权力以及财政、审计等核心政府部门的权力。这种制度机制既包括政策制定中的权利制衡机制及由此制定的各种相关的法律法规等正式制度安排，也包括各种非正式的规则，如长期沿袭而成并被公众普遍接受和认可的习惯、习俗、惯例、 社会 道德以及意识形态等。

建立公共财政政策制定中的权利制衡机制，就是要依法确认参与公共财政管理的所有利益相关者在公共财政管理中的权力、责任和义务，明确规定哪些部门和机构有权制定和颁布公共财政管理的法律法规、参与政策的制定、预算的编制、审批和执行、预算的审计、控制和监督等。构建这一机制的基本理念应当是立法、执法和司法的分离，政策制定与政策执行相分离，保持支出管理中的适度分权并促使部门支出计划与总体目标相一致，保持支出管理程序和过程的合理性。由此需要制定的基本制度包括财政（预算）基本法案、财政责任法案、预算诚信法案以及其他相关法律条款（如支出中的责任制、银行制度安排）等。

在重视各种正式规则制定和实施的同时，各种非正式的规则同样是不能忽视的。因为有些正式规则常同非正式的无形规则和动机发生冲突，所以许多未考虑的关键的非正式规则的制度安排很可能导致公共财政管理改革的失败。因此， 研究 制度机制实施的文化背景，特别是把各种正式的制度安排与各种非正式的制度安排相结合，是公共财政管理中制度机制良好运转的重要条件。

2.政策实施中的协调机制。

公共财政预算的执行是一个多维的立体集成，涉及的利益相关者众多，关系极为复杂。为此，在政府支出政策实施过程中，构建一个运转顺畅灵敏的协调机制，能进一步密切政策与预算之间的联系，有利于维护预算的法律性和权威性，还可以较好地解决政府内部由于缺乏协调，责任制不明确，职责分工重叠等可能产生的严重问题。

3.预算执行中的激励机制。

预算的执行涉及面广，综合性强，执行结果的好坏又与各部门各单位的努力程度密不可分，因此，建立适当的激励机制，在统一的原则指导下增加部门和地方管理的灵活度也是非常必要的。经合组织对增加管理灵活度与总体财政结果之间的关系开展的一项研究得出的结论认为，在直线管理（指部委级管理）层次上，资源的运动越敏感，对支出限额的压力越小，财政活动取得成功的可能性就越大。

4.贯穿支出全程的监督控制机制。

公共财政的分配和使用过程同时也是利益格局调整的过程。为了保证预算的严格执行以及所有相关财政财务信息的透明度和真实性，确保政府依法履行财政受托责任，加强对支出全程的监督，应尽快建立健全财政部门内部审计与独立审计机构外部审计相结合的支出监管体系。因为内外结合的管理控制系统的 应用 对杜绝欺诈、滥用职权、低效以及人为错误等违规行为可以起到预警和防范的作用，保证各预算主体合理有效地运作。独立的审计系统对确保政府及其实体财务会计信息的真实性和可靠性发挥着重要作用。而专业化的项目评估系统同样对确认和测定政府政策和项目的效果，提高投资效率提供了一条有效途径。

（五）强化技术基础支持

1.改革政府会计。

政府会计制度是制定政策、落实责任制、加强财政管理和监督的基础和重要工具。为了更真实、全面、系统地反映政府的财务活动情况及财务状况，提高政府财务信息质量，应改革政府会计确认基础，由现金制逐步改为修正权责发生制，使政府会计对象除了反映当期预算资金运动情况及结果外，还能完整反映整个预算资金连续运动的过程及累积结果，使政府财务信息更加真实、完整、可靠，为有效落实财政责任制、沟通政府与社会公众的信息交流、加强监督提供可靠的依据。

2.强化国库功能和运作。

集权化政府支出模式、国库单一账户体系和相对独立的监督体系以及与上述模式相配套的政府采购制度、 电子 计算 机信息 网络 系统等，共同构成了现代国库管理系统。这些系统之间相互联系、相互 影响 、相互制约，共同影响和决定着国库管理运作的效果和效率。因此，根据我国具体国情并借鉴国际成功经验，我国应尽快建立具有 中国 特色的、以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度。一是要强化国库的功能。现代国库的职能已由传统的“库藏”管理 发展 到包括控制政府预算内、外资金，管理政府现金和债务，处理政府的支付，开发、维护相应的管理信息系统等宏观财政管理和微观财政控制领域，实际上是在全面履行财政管理的职能。因此，要赋予国库参与国家财政 经济 政策的制定、管理和控制政府支出和 金融 资产等财政管理职能。二是要完善国库监督控制系统，通过法律法规的建设和管理系统的构建，在国库管理的各环节建立明确的岗位责任制，并加强国库系统内部的制度性管理控制，以保证各项规则的顺利执行。三是要妥善处理国库与财政部门、各征收机关之间、国库与中央银行和有关商业银行之间的关系。四是要加快国库管理信息系统建设，实现国库财政管理现代化，要尽快实现财、税、关、库、行之间的联网，以达到信息互通，资源共享，提高效率。

3.建立完整的政府报告制度。

建立政府报告制度的目标是促进政府财务的合规性、提高财政透明度以更好地履行政府的受托责任，同时，通过政府报告系统，为及时制定和调整规划和政策、全面评估政府公共财政及其管理效率提供充分信息。

我国 目前 的政府报告体系还很不完善，除了一般的政府预算报告外，其他诸如政府财务报告、绩效报告、财政报告等尚属空白。即便是政府预算报告，由于预算收支科目分类粗、过于笼统，又是现金制会计基础，所以其提供的信息不够完整、系统和全面，不能满足政府公共管理的需要。因此，尽快建立完善的政府报告制度应是当前加强政府公共财政管理的当务之急。

4.加快建立政府财政管理信息系统。

当今社会，信息化已经成为一种国际潮流，各国政府已经意识到信息与通信技术（ICT）能够为公共财政管理带来巨大收益，正在加强信息基础设施建设，积极采用信息与通信技术加强管理。如西方七国政府在线（GOL）项目、美国的信息高速公路项目等多种政府财政管理信息系统的开发和应用，极大地降低了政府公共管理成本，改善了政府的责任制，增强了政府工作的透明度和参与性，提高了公共部门运作的效率和有效性，拓宽了公众获取公共服务的渠道，为高效率地实现政府公共财政管理目标提供了强大的技术支持。中国正在进行的公共财政管理改革涉及到预算编制、预算执行等多方面的根本性变革，是一项庞大的系统工程，如果没有现代化的政府财政管理信息系统的技术支持，要想顺利完成这一改革重任是绝对不可能的。因此，加快建立我国的政府财政管理信息系统既是应对信息全球化和加入WTO所必须，更是加速我国社会主义市场经济的发展，实现国家公共管理现代化，促进财政改革和发展的迫切要求。

参考 文献 ：

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