中美审计结果公告制度实施环境的比较及启示

简介： 审计结果公告在发达国家是一种通行做法，近年来我国也颁布了相关的 法律 法规，但完整的审计结果公告制度尚未建立。审计结果公告制度的建立是一个系统工程，受政府信息公开程度、审计模式、审计规范体系等环境因素的 影响 和制约。文章从以上环境因素着手， 分析 比较了中关审计结果公告制度的异同，以期对我国审计结果公告制度建立和健全提供 参考 。

一、我国审计结果公告制度的现状

(二)政府信息公开尚处于初级阶段作为一项基本人权的知情权观念在我国远未普及，宪法也没有直接规定公民享有知情权。如2004年修订的宪法规定中华人民共和国的一切权力属于人民、人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理 经济 和文化事业，管理社会事务、国家尊重和保障人权。这些条文都没有明确规定政府有义务向公众公开政府信息，只能从中间接推导出公民享有知情权，政府有提供相关政府信息的义务。我国政府信息公开立法尚处于初级阶段，2002年 中国 社科院受国务院委托开始起草政府信息公开条例。但在立法过程中也遇到了许多 问题 ，如在立法的层级选择、保密与公开的界限、知情权的救济手段等方面，我国都缺乏与政府信息公开相对应的法律法规。

(四)审计规范体系有待健全审计质量低下必然加大审计结果公告的风险，进而制约公告的程度和影响公告的立法进程。我国1994年审计署颁布《审计法》，根据其规定的原则于1996年发布了《中华人民共和国国家审计基本准则》，是在审计机关及其人员应当具备的资格条件和职业要求，以及作业准则、报告准则、处理、处罚准则方面，将《审计法》的内容具体化。我国已经构建起以《宪法》为依据、《审计法》及其实施条例以及有关补充规定为主体，审计准则为基础的审计法律体系，这为审计工作的开展提供了法律制度保障，其中审计准则包括中华人民共和国国家审计基本准则(以下简称国家审计基本准则)、通用审计准则和专业审计准则、审计指南三个层次，但国家审计准则没有与新修订的独立审计准则衔接。

二、美国审计结果公告制度概况

(一)政府信息公开程度高美国审计结果公告起源于公民的知情权，是政府信息公开的组成部分，受政府信息公开程度的影响和制约。早在1946年美国就制定了《联邦行政程序法》(APA)规定：公众可以得到政府文件，但行政机关可以为了公共利益和正当理由而拒绝向公众提供文件。该法肯定了公民享有知情权，但存在严重缺陷就是没有规定公众知情权的救济手段。为了弥补这一缺陷，1966年美国制定了《情报自由法》，这是第一次在成文法中保障了私人取得政府文件的权利，即第一次明确了公民的知情权。1974年美国制定的《联邦隐私权法》( The Fedoeral Privacy Act)，规定了行政机关对个人信息的搜集、利用和传播必须遵守的规则，第一次解决了公开与保密之间的矛盾。1976年美国制定了《阳光下的联邦政府法》(The Federal Govemment in the Sunshine Act)(又称“阳光法”)。该法与1974年修改后的《情报自由法》(The Freedom of Information Act)是“姊妹法律”，前者适用于合议制行政机关会议的公开，后者适用于政府文件的公开。情报法、阳光法以及隐私法三部法律分别从不同的角度对公民知情权予以确认和保障，共同构成了美国的政府信息公开法律制度。审计结果公告制度也在这些法律制度的约束和保障下得到发展。

三、中美审计结果公告制度的比较及启示

(一)构建政府信息公开立法框架，为审计结果公告提供广泛的 法律 基础美国的政府信息公开制度从1946年制定的《联邦行政程序法》中规定公民可以获得政府文件开始，至今已走过六十年的历程，政府信息公开立法从无到有，从不完善逐步走向完善。而我国尚未有法律层次的政府信息公开规定，较低层次的《政府信息公开条例》也尚未颁布实施；知情权作为公民的一项基本权利既没有得到公民重视也没有政府的法律保障。审计结果公告作为政府信息公开的要求之一，受到政府信息公开相关法律规范的约束。只有建立健全政府信息公开立法，才能为审计结果公告制度的建立提供法律依据。同时审计结果公告立法应当以政府信息公开立法为依据，相关规定不得与之抵触。我国可以参照美国的政府信息公开立法的框架逐步构建我国的政府信息公开立法体系：首先建立政府信息公开方面的法律制度，如政府信息公开法；其次建立政府信息保护方面的法律制度，如修改现行的《保密法》；再次建立政府信息公开复议法，如公民知情权救济法；最后，由政府信息存储管理与内部传递方面的法律制度，如公共信息数据库法。通过这一体系的确立，强制性地扩大政府信息公开程度，使政府工作暴露在公众监督之下。～方面促进政府提高工作的效率和效果，另一方面提高公民对知情权的重视程度。政府工作结果的改善使政府乐于公开相关信息，而公民知情权的普及又会增加公民对政府信息的需求，这种供需间的良性互动最终会推动政府信息公开立法和政府信息公开程度向更高层次推进。审计结果公告制度也将在推进的浪潮中得以建立和健全。

(二)构建改良的行政型政府审计模式，扩大审计结果公告程度美国采取的是立法模式的政府审计，审计总署独立于政府行政部门，并向国会报告整个联邦政府的活动。而我国的政府审计模式是行政制，审计机关隶属于人民政府在本级人民政府和上级审计机关的领导下工作，审计机关的经费来源于政府，审计机关的人事制度受制于政府，所以审计的独立性差，审计结果公告需要经过政府的审批，这就大大降低了审计的客观性、公正性和完整性。许多 理论 界人士都呼吁改变现行审计模式，特别是效仿英美国家建立立法模式的政府审计。笔者认为，审计模式只有适合国情才能真正发挥 经济 监督的作用。立法模式是一种理想的模式，但在脱离我国国情下盲目改变审计体制可能带来难以预料的混乱。现阶段探讨一种将提高审计独立性与保留现有审计体制的优势结合在一起的审计体制。笔者认为，行政模式中的北欧是较为理想的选择。北欧派行政模式一方面汲取了行政模式的优点：审计机关仍隶属于行政机关，审计工作是政府工作的一部分，审计目标与政府经济监督目标相结合，有利于展开审计工作，也有利于审计成果的转化。另一方面北欧行政模式下审计工作为议会服务，向议会负责，这又汲取了立法模式优点，提高了政府审计的独立性。“北欧模式”对审计结果公告的影响有两方面：审计质量的提高审计降低了结果公告的风险；审计结果公告的 内容 不需要政府审批，扩大公告程度。