政府审计信用危机治理

[摘要] 当前由于政府审计在市场监管中存在一定的失信行为，部分地 影响 到政府信用建设，产生了一定程度的信用危机，因此政府审计作为信用建设的重要监督手段，对政府审计信用危机的治理就显得尤为迫切和重要。

[关键词] 政府；审计；信用；危机；治理

在 社会 信用体系建设中，政府信用无疑起到表率作用。政府要取信于民，政府审计监督对于政府信用建设起着积极的作用。政府审计作为信用建设的重要监督手段，其自身建设就摆在一个突出位置。当前由于政府审计在市场监管中存在一定的失信行为，部分地影响到政府信用建设，产生了一定程度的信用危机。因此，政府审计信用危机的治理就显得尤为迫切和重要。

一、政府审计信用危机的突出表现。

1、审计报告的质量不高、权威性不强。在审计过程中，政府审计会因被审单位的信息不完全或信息不对称，很难获得真实完整的原始资料。而信息供给和拥有越不完全，不确定的程度和系统风险就越大。在审计评价中，由于客观上存在着维护国家利益同损害地方短期 经济 利益之间的矛盾，对揭示出的违纪违规 问题 ，往往行政意志会影响审计评价的公允性。专业含量少，行政决策多，披露问题少，粉饰政绩多，主观原因少，客观因素多，个体责任少，集体责任多。在审计处理中，实质处罚少，形式批评多，关键问题追查少，次要的细枝末节评述多。凡此种种，使得社会公众对政府审计报告的质量和权威性产生了质疑。

2、审计结果的公开披露力度不够。虽然我国审计法规定，审计结果可以向社会公布，但实践中一直没有得到很好地实施。长期以来，审计结果仅在被审单位或与之相关联的政府部门内部通报，直至近两年也仅在两会期间集中向人大报告审计结果，很少公之于众。这不仅损害了政府审计的形象和社会影响力，侵犯了社会公众对公共权力信息的知情权，还会造成政府审计监督体系的局部失效，给社会公共利益造成损害，削弱政府的执政能力，进而产生信用危机。

3、审计问题的责任追究制度不力。出于体制、法规等各方面原因，在审计执法过程中，往往仅停留在查摆问题阶段，次要问题追究多，关键问题追究少，属集体责任尚可查，若属个人责任追究难度就很大。甚至有的大事化小，小事化了，揭示问题一大堆，责任追究却寥寥无几。由于处理处罚决定执行不力，被审单位也并未认真整改，最后不了了之。以后屡审屡犯，屡犯不改。使审计执法严重弱化，审计的严肃性和权威性大打折扣。

4、非政府审计业务参与过度。按照审计法赋予的职能，政府审计着重参与政府各级部门的宏观监管，其他事务交由民间审计去完成。但由于利益驱动以及市场潜规则，政府审计与民间审计有着千丝万缕的联系。[1]在审计中，通常会借助政府审计的官方权力或以揭示出的问题为筹码，为民间审计揽活，甚至亲自参与部分具体的有偿审计服务工作。过度参与中介机构的具体审计业务，势必会削弱政府审计的国家监督职能，也必然影响政府审计质量和整个中介市场的规范运作，失信于民。

二、引发政府审计信用危机的原因探析。

1、行政型的国家审计体制不独立。按照受托责任审计观，审计应受所有权人委托以第三者的独立身份监督经营者受托资源的使用情况。但是由我国现行体制可知，政府实际上是人民委托其代理管理国家的“经营者’,其管理效益的优劣正是审计监督评价的对象。而政府审计是政府内部的一个机构，受本级行政长官的直接管辖，同属一个利益链条。由于身在其中，具有浓厚的政府内部监督色彩。[2]在这样一种体制下，虽然也向本级人大报告工作，但其隶属关系决定了政府审计也只能是站在维护政府利益上，对行政长官负责，无法更直接对人民负责。加之在实践中，审计披露的问题往往会损害地方政府的形象和被审单位的短期利益，出于地方保护主义，政府审计只有牺牲质量来缓和两者矛盾。这是政府审计产生信用危机的最核心因素。

2、在审计实践中存在很大的系统性风险。从经济学角度上讲，任何经济人在接受监督时，都会有本能的对立和抵触。因此各类被审单位在接受审计时，都会本能地表现出被动和消极的态度，往往会提交一些真实性、完整性欠妥的资料。虽然提供了相关承诺，但实际上由于信息的不对称，此类承诺无法兑现和验证，基本形同虚设，所以获取的被审单位审计资料的真实性与完整性无法保障，进而很难保证审计质量。同时由于各行业财经法规和经济活动的 内容 、形式不尽相同，当面对纷繁复杂的审计案例时，如果在审计职业判断、审计依据的取舍、审计样本的选取、审计 方法 的运用上不够谨慎，都会直接或间接地影响到审计结果，引起审计风险和信用危机。

3、审计人力资源质量良莠不齐。由于 历史 原因，以前审计人员主要以行政调配的方式进入审计系统，专业结构单一，年龄老化。随着公务员制度的实施，凡进必考本无可厚非，但由于审计专业性较强，公务员的考量标准很少侧重于审计专业素质，这在一定程度上削弱了审计人员的专业素养。同时由于公务员的待遇仅与其职级挂钩，不予兑现专业职称待遇，加之政府审计没有严格的执业资格上岗制度，因而审计人员考取资格证书的积极性不高。另外由于没有建立完善的后续 教育 制度，使得审计手段落后，技术陈旧。最后因为审计评价主要靠行政权力来维护权威性，很少有专家参与决策，因而审计专业含量得不到大的提升，影响审计工作的质量。

4、审计信息披露制度和渠道不完善。由于政府审计行政色彩过浓，唤醒公众对公共信息资源获知的意识不强，同时出于政府审计自身技术层面的风险考虑，审计信息公告制度在主观上贯彻不力。而在客观上由于没有健全完备的定时定点公告平台，广大民众对信息的获得只是被动接受，没有太多谏言议政的实质性渠道，公众对信息的需求不甚强烈，信息质量和时效性 自然 也就不甚关心。由此政府权力运行的透明度不高，公众无法了解行政权力运行的效率和法治程度。

5、审计执法权力有限，执行力差。政府审计作为国家维护财经纪律、监管经济资源的政府机构，披露问题并做出相应的处理处罚决定，是规范经济秩序、保障国家财产保值增值的必要手段。由于各行业财经法规部分存在内在逻辑上的矛盾，或不完整或不配套，同样的审计事实从不同角度可以有不同的审计评价和审计处罚，在处理违纪违规问题时，处罚的自由裁量权过大，审计结果一定程度上受行政权力和人脉资本的影响很大，弹性有余，刚性不足。久而久之，政府审计的公信力每况愈下，使得政府审计一定程度上成为摆设，引发严重的审计信用危机。

三、政府审计信用危机治理的建议。

1、从体制上要赋予政府审计的独立地位。按照现行的国家体制，人民代表大会是国家最高权力机构，全 社会 的所有 经济 财富归于人民，政府是人民委托其管理、运用、分配财富的机构。审计只有超脱出政府系列，独立于政府各部门，才能更直接为受托的人民负责。从受托关系角度，应在人大系列中设立一个审计委员会，直接受人大委托并向其报告工作，这样可以避免审计人事、业务、经费受到政府各部门制约，跳出政府内部自我监督的圈子，最大限度保持独立性，对人民负责。只有这样，政府审计才敢于执法，秉公执法，诚信于民。

2、在政府审计内部建立严格的自我监督体系。由于赋予了审计太多的独立权威和客观公正的内涵，因而审计结果在公众中享有很高的公信力。如若在审计中出现“人情审计”、“面子审计”等不良现象，而又无从监督，必将 影响 审计结果的公允性，影响各方决策。要避免此类现象发生，就应在审计队伍内部建立一支内部督察队，旨在定期检查审计自身工作中有无违纪违规 问题 ，并对审计人员建立廉政档案和信用记录，以此来约束审计行为。通过审计的内部稽核，可以最大限度地纯洁审计队伍，从组织上保证审计依法公正地履行职责，建立良好的信用。

3、继续整合和优化审计人力资源。要通过改进公务员录入体制来改善并增强审计人员素质。在进人关上要充分考察人员的专业背景和职业道德素养，并结合公务员的有关标准进行筛选。在时机成熟时要仿效CPA管理模式，逐步推行专业岗位执业资格上岗制度，完善后续 教育 制度。要逐步建立专业审计官等激励制度，拓宽审计人员职级、职称晋升的渠道，使审计人员既可在职级方面晋升，更可以在专业领域上有所作为。通过兑现审计专业职称待遇，激发其钻研业务、提高专业技能的积极性。要加大专业决策的权重，辅以行政权力的支撑，努力构建专家治审、权威决策的审计领导体系。

4、切实转变职能，打造诚信政府。要把不属于也无需政府审计做的事交给民间审计或各单位内部审计机构去完成，对部分审计领域要有所为，有所不为。只有这样，才能摆脱大量具体纷繁的审计实务，更好地集中精力履行好政府审计应尽的宏观管理和调控职能，更好地指导和规范民间审计和内部审计按各自准则开展工作。同时要正确处理好审计监督与审计服务的关系，不能将正常的审计监督同有偿审计服务甚至变相以罚款、罚金挂钩，要彻底同民间审计在组织上脱钩，规范政府审计行为，廉洁从审，依法审计。要建立相对稳定的政策环境，努力营造诚信审计、以诚为本的审计文化氛围。

5、建立政府审计信息公告制度。按照公共选择 理论 ，对政府权力最有效的制约和监督就是唤醒公众对公共信息的关注意识。[3]只有通过审计公告制度，打破由于委托代理关系带来的信息不对称，赋予公众知情权，才能促进政府行政权力的透明化、高效化和法治化。要把定时定点通告审计最新动态作为一项制度坚持下来，不仅在政府内部，更要通过报纸、新闻、 网络 等载体向社会、向纳税人通报公共资源的使用和分配情况，以此来检阅审计信息的质量，宣传审计工作，借助舆论来监督政府有法必依、执法必严，净化审计环境，打造诚信政府。

综上，政府审计只有努力构建诚信的信用体系，消除信用危机，依法独立、客观地履行好监督职责，才能为政府信用建设、提高政府执政能力和营造和谐社会发挥积极的作用。

[ 参考 文献 ][2] 叶雪芳.政府审计在社会信用体系建设中存在的问题及对策[J].商业 研究 ,2005

(7):137-138.

[3] 韦有日.审计公告与政府执政能力建设[Z].审计署驻沈阳特派员办事处,2006.10.8.