如何发挥国家审计在金融风险监管中的作用

国家审计全面发挥金融监管作用的客观基础

我国国民 经济 的主体现在仍是国有经济体。我国中资金融机构的股权构成中，各级政府都占相当比重，国家审计代表政府对国有金融机构进行审计，促进国有资产保值增值，是《审计法》赋予的权力。正是基于这一前提，国家审计全面参与我国的金融监管得以成为现实。这是我国与西方资本主义国家在国家审计发挥金融监管作用方面的显著区别。

国家审计在金融监管方面的特点和优势

目前 ，能够对我国银行业进行监管的机构主要有刚刚成立的银监会以及国家审计机关、 社会 审计组织、金融机构内部稽核、财政部、国家和地方税务局、司法部门等。银监会主要对银行和非银行金融机构的市场准入、市场退出、日常业务及风险状况等进行审批和检查。社会审计组织主要负责资产验证、机构年检以及确认年度 会计 报表的合法性、公允性和会计处理 方法 的适当性等。金融机构内部稽核即内部审计，主要是检查和评价金融机构各部门内控制度的建立和执行情况。财政部主要是作为国家金融机构的出资人行使出资人的权力，作为社会管理者制订统一的金融财务会计政策并监督执行，同时承担国有金融机构的部分风险损失。税务机关主要对金融机构缴纳各项税费的情况进行检查。司法部门仅对金融机构及其人员的违法事件进行调查和处理。国家审计则对金融机构资产负债表中和表外各个会计科目的真实性、合规性和效益性进行审计。与其他监管部门相比，国家审计在金融监管方面具有以下特点和优势：

—超然性。在过去，人民银行的基层组织是具体监管事务的操作者，但基层人行往往与当地政府存在各种利益关系，无法处于超脱地位， 影响 其监管的公正性。目前我国许多金融机构的内部稽核部门层次不高，权威不够，没有真正发挥其应有的作用。社会审计组织由于要向被审计单位收取服务费用，与被审计单位存在经济利益关系，也很难十分公正地揭露 问题 。而占我国金融市场份额达60%的四大国有独资商业银行以及 交通 、光大、中信、招商等股份制银行的审计工作全部由审计署及驻各地的特派员办事处来承担。审计署及驻各地的特派员办事处与地方政府之间没有经济利益关系，保证了审计人员能够客观、公正的行使职权，在弄清事实情况的基础上依法做出客观公正、事实求是的处理。几年来的国家金融审计实践也证明，审计机关在揭露并惩处金融机构各类违纪现象、约束其依法经营、加强管理等方面都起到了重要作用。

—再监管性。国家审计不仅可以对金融机构进行审计，而且还具有对人民银行、银监会和社会审计组织等进行审计监督的职能，也就是具有对监管者进行监管的职能。这是其他几个部门所不具备的。这一职能的意义在于可以对监管当局履行监管职能的情况进行检查和调查，控制监管者的道德风险。目前，学术界在讨论如何建立对监管当局及其人员的再监管机制，切实防范监管工作中的道德风险。国家审计依据 法律 赋予的权力，有职责也有能力担任这一角色。

—法律权威性。国家审计具有较高的法律地位，依照法律行使职权，对发现的违规行为可以直接纠正和制裁，监管及时有效。另外，国家审计还是高层次经济监督部门，在审计查证和处理各类经济问题时，接触和了解国家及地方各级政府大量各类现行法规，容易发现需要改进和完善的地方，而且，国家审计提出的意见和建议也容易引起高层的关注，因而在健全我国法规体系方面具有独特的优势。

—会计专业性。一方面，国家审计工作人员在会计知识和技能方面具有银监会所不具有的天然优势。另一方面，国家审计对金融机构进行监管的首要目标是审核金融机构财务会计资料的真实性。而银监会主要是对金融机构的业务进行检查，往往不注重、也没有足够力量和手段对金融机构财务会计资料的真实性和合规性进行审核，从而很难发现金融机构在违规使用会计科目，人为调节数据，随意确认资产、负债和损益，少计收入，账外设账等财务会计方面的问题。

—监管对象广泛性。国家审计不仅可以对金融机构进行审计，而且还可以对其他单位和 企业 进行审计。国家审计可以发挥整体优势，对金融机构外部引起金融风险的一些因素进行控制，这是银监会和内部稽核所不具备的。

—延伸性。银行的业务涉及社会再生产的全过程，财务活动也随着业务活动连续性进行。由于法律授予审计机关较强的检查取证权力，能够深入审查和了解借款企业的经营情况和财务状况，全面了解信贷资金的使用情况，就审计所涉及的问题对有关单位进行跟踪调查，因此能够有效弥补内部稽核和社会审计组织的局限性。

根据以上论述，笔者认为，从我国国有 经济 和国有 金融 机构占主体的国情出发，从我国国家审计的特点和优势来看，国家审计不应当仅被当作监管当局进行金融风险监管的补充手段，而应成为我国金融监管体系的重要组成部分。国家审计与银监会在金融风险监管中各有优势和劣势，两者应优势互补，共同筑牢我国金融安全网的第一道防线。

如何发挥和加强国家审计在金融风险监管中的作用

—提高贷款 企业 会计 信息质量，净化金融运行环境。首先是要进一步强化企业审计，特别是真实性审计，查清企业资产、负债和损益的真实情况。此外，还应加强对 社会 审计组织工作质量的监督检查，打击会计领域的造假行为，提高会计信息的质量，使银行在进行信贷决策、信贷监督和信贷制裁时所依据的会计信息真实可靠。

—进一步突出银行资产质量审计这一重点。银行资产质量的好坏是衡量金融风险的最重要标准。金融审计应进一步突出资产质量审计这一重点，并积极探索效益审计的路子，不仅要注意审核反映资产质量的数字的真实性，更要注重 分析 资产质量低下的原因，提出改善资产质量的有价值的建议。

—加强对银行内控制度的审计力度。 目前 ，对银行内控制度的检查和测试只是审计机关在开展全面审计之前的一个调查步骤。各国的监管经验表明，金融机构内控制度，是防范金融风险与危机的基础性、根本性制度，是金融机构稳健经营的前提。因此，在今后的金融审计中，有必要将对金融机构内控制度的审计单独作为一项重要 内容 进行，对金融机构内控制度进行全面描述和客观评价，并对其存在的漏洞提出改进的具体建议。

—提高宏观意识，增加专项调查数量。国家审计应加强对国内外经济金融形势的 研究 分析，并要注意研究和了解国家领导层希望掌握哪些信息，制订更多有价值的调查专题。审计机关与其他综合部门相比，是在对相关会计经济数据进行了真实性审计的基础上撰写报告的，因此由此所形成的报告具有更高的 参考 价值。审计机关应开展更多有价值的专项调查，并多从宏观上撰写综合性的调查报告，为国家宏观决策部门制定政策提供高质量的信息。

—开展对银监会的审计，尤其要注重检查其履行监管职能的情况。能够对监管者进行监管是国家审计的一大优势。银监会成立后，国家审计应当对其开展审计监督，尤其要注重对银监会履行监管职能的真实性、合规性和效益性进行检查，监督银监会是否履行了应当履行的所有监管职能，履行职能是否遵守有关政策法规，履行职能的效果如何等。