关于乡镇党政“一把手”经济责任审计的几个问题

一、审计对象 问题

两办规定，对乡、镇党委、政府正职领导干部(含主持工作的副职)进行 经济 责任审计。 目前 在实践中认识和做法不一，有的认为应该审计党委书记，有的认为应该审计乡镇长，有的是谁离任审计谁，到底应该怎么办?

乡镇是我国的基层政权，党政之间的职责和权力不好划分，党委书记是真正的一把手，对乡镇的各项工作负全面责任。对乡镇的重要工作一般也是书记直接分管。乡镇政府设置职能部门较少，不少还是县直部门的派出机构，乡镇长配合党委书记工作，抓好党委或党委书记决策事项的落实工作，行使职责的权限较小，有的乡镇经济上比较困难，财政开支决定权和签字权都由书记行使。因此，在目前情况下，一般以书记为审计对象。凡是乡镇长与党委书记权责划分明确，由乡镇长行使财政、财务和经济管理权的，也可以把乡镇长作为经济责任审计的对象。一般不需要都作为审计对象，但在乡镇换届时，乡镇长和党委书记都要变动的，也可同时安排经济责任审计，分别划清经济责任。在发放审计通知书时，抬头可写党委、政府。

二、审计范围和 内容

审计范围和内容基本上有两种做法，一是重点审计任期内后两年，以任免时间为审计截止日，审计内容仅限财政收支真实性、合规性，基本上不对乡镇所属单位延伸审计；二是重点审计任期内后三年，以离任人和接任人双方权力交接日为审计截止日，审计内容包括乡镇财政、财务收支和有关经济活动的真实性、合法性、效益性，根据审计需要延伸审计乡镇所属单位。笔者倾向于第二种做法。

乡镇党政“一把手”任期经济责任审计总的目标是核实家底，评价业绩，查出问题，明确责任，促进管理。但最直接、具体的目的是为党委、政府和组织部门管理和监督领导干部提供重要 参考 依据。乡镇党政“一把手”审计的范围和内容取决于审计的目标要求。乡镇党政领导每届任期三年，从审计的时间范围上讲，是任期内审计，如果任期超过三年的，以最近三年为重点。应以离任人和接任人双方权力交接日为审计截止日。审计发现的重大问题可以进行追溯或延伸。从审计单位范围上讲，不同于对一个单位的财务收支审计。按照乡镇党政“一把手”行使权力的环节和方式以及所担负的直接经济责任和间接经济责任的相关程度划分为必审、抽审和延伸审计调查三个层次。乡镇财政所、乡镇党政办和直接分管单位为，必审单位，镇属行政事业单位、镇办 企业 和村则根据乡镇的实际情况进行抽审或延伸审计调查。从审计的内容范围上讲，包括乡镇财政、财务收支及相关经济活动的真实性、合法性和效益性。

由于审计对象不同，对乡镇长和党委书记的审计内容应有所区别。对乡镇党委书记的经济责任审计应侧重于经济决策和宏观经济管理活动的审计，重点是任职期间重大经济决策的效果、重大投资项目的效益、贯彻执行国家经济政策情况、财政收支、农民人均纯收入、农民负担等重要经济指标的真实性和变化情况。政府是行政执行机关，对乡镇长的审计应当侧重于经济决策和财政财务收支活动情况，侧重于审计本乡镇的财政财务收支和有关经济活动的真实性、合法性和效益性。

三、审计 方法

一是抓住关键环节搞好审计工作的组织协调。搞好审前调查，制定切实可行的审计方案，召开审计进点会议安排部署工作，测试评价内部控制制度，修订审计方案，整理审计工作底稿，进行审计取证，汇总查出的主要问题，在一定范围内召开审计情况通报会并听取意见。二是分层次、抓重点。根据与乡镇党政一把手经济责任的关联程度，将审计单位和事项划分为三个层次：必审单位和事项、一般抽审单位和事项、延伸调查核实事项。围绕职责、突出重点，凡是体现党政“一把手”直接经济责任，直接决策(定)和经办的事项，涉及本人廉政的财务收支事项、群众反映比较大的热点问题和举报事项均应作为审计重点。在重点的把握上做到几个入手，从账面资金流入和流出入手， 分析 认为属于非正常和有疑点的资金、管理上有明显漏洞的资金作为重点；从票据入手，对财税部门管理发放的票据进行突击盘点、核对。财税部门和有关部门领用的票据反映的资金收支与账面反映是否一致，有无资金“体外循环”、虚列挪用资金和偷漏税金等问题；从银行账户入手。清理银行账户，审阅收支事项；从调阅有关会议纪要和文件资料入手，将文件载体上反映的财政收支数字与账面数字衔接核对，寻找需要延伸或核实的问题线索；从群众和 社会 关心的热点问题入手，如：农民负担、职工工资发放、挪用扶贫等专项资金、重大资金损失浪费问题。三是除一般查账方法外，经济责任评价和责任界定，需要对与财政、财务收支相关职责的管理活动和经济活动进行调查核实，要求我们采取其他一些工作方法以弥补查账方法的不足。如：分析性复核，个别谈话或召开座谈会，发放调查问卷或调查表，审计公示和受理举报线索，查阅会议纪要和文件资料，经济责任审计与其他财政财务收支审计相结合，离任审计与任中审计相结合，审计监督与组织监督、纪检监察监督相结合，借鉴其他审计或检查成果等。

四、评价和界定 经济 责任。

审计评价可归纳为有限评价和无限评价两种做法。有限评价只是对财政财务收支真实性、合规性的评价，体现不出经济责任审计的特点。无限评价则大大超出了审计职责范围。笔者认为应当适度评价，即在财政财务收支真实合规性评价的基础上根据审计延伸和调查的结果评价相关的经济活动和效果。

审计评价也要抓重点。评价的重点 内容 是：对财政财务收支的真实、合法性的评价；对财政状况，主要是财政收入增长、财政支出增长和政府负债的评价；国有和集体资产保值、增值情况的评价；对财政经济政策执行情况，尤其是农民负担情况的评价；对重大经济决策事项，主要是投资决策和效益的情况进行评价；对领导干部本人遵守廉政规定情况的评价。

用指标数字量化业绩、反映政绩的前提是指标合理，数字真实可靠。能够反映经济责任的综合性指标较多，但审计评价的只能是通过审计或调查能够确认的指标，因此，财政收支指标可以作为经济责任审计评价的基本指标。县(市)对乡镇年度考核的指标和考核结果可以作为审计评价的 参考 。当地党委政府有特殊要求，需要加以核实的，审计部门又能够核实的，列为补充评价指标，如招商引资、小城镇建设。审计部门无法核实，审计报告确需要引用的指标要注明数字出处。

审计部门不可以自己制定评价标准，但可以选择标准或与有关部门协商制订标准。财政财务收支真实性、合规性按照有关法规和制度评价，个人廉政情况按有关党纪、政纪进行评价，业绩、政绩能够量化的按有关部门制定的量化标准进行评价。如财政、税收完成额和增长率的评价，可以政府向人大报告的经济和 社会 发展 计划为标准，也可以县(市)对乡镇的目标责任考核计划为标准。

经济事项可划分为决策、主管和经办等环节。有的是三者为一，即决策、主管由一人负责到底，这种责任明确，属直接责任。一般来说， 问题 原因出在哪个环节，就明确哪个环节的责任人为直接责任。但现实问题是比较复杂的，如乡镇党委书记和乡镇长之间职责不分的情况就非常普遍。在实践中对经济责任的界定可以把握以下原则：对未经集体 研究 的事情， 出现决策失误，谁最终决策谁负直接责任。这就要求把问题产生的前因后果搞清楚，实事求是划分责任，而不是谁分管就是谁的责任；对党政领导班子集体研究决定的事情，在执行过程中出现问题，谁主管谁负责，谁承办谁负责。根据问题发生原因，划分直接责任或主管责任；对党政领导班子集体研究的事情，出现决策失误的问题追究领导班子的集体责任，其中由党委书记负主管责任；对上级部门决策的事情，出现决策失误问题的，责任在上级部门。但具体执行中出现的问题责任则由主管或经办人员负责；过去的遗留问题，主要责任在前任，但后任采取不负责任的态度，致使问题更加严重的，应负主管责任或直接责任；有些问题过于复杂，确实难以划分责任的，可采写实方式，叙述决策过程和执行过程中有关责任人员的具体行为。

五、审计底稿和取证材料

目前 实际工作中，多沿用过去的做法编制经济责任审计底

稿和取证材料。但经济责任审计较之一般财务收支审计应当有一些特殊要求。涉及对经济责任人的业绩、政绩进行评价的资料依据要记入审计底稿。其中，重要的数据和事实性材料应取证；借鉴、利用社会审计、内部审计成果也要记入审计底稿。对社会审计和内部审计已经发现的问题没有纠正的，应当取证；对审计机关以前的审计结果的运用情况记入审计底稿。未落实审计决定的问题应当取证；对确定必审的财政、财务收支审计要记录整理反映审计过程的工作底稿。延伸审计和调查有关事项的审计底稿只记入所审计事项相关的情况和问题，取得相应的证明材料；对审计发现问题的取证材料，不仅要记录违纪事实，还包括问题产生的原因与责任认定情况，能取得原始证据或复印件(由被审计单位和有关人员签字或盖章)更好；因审计手段的限制，或因被审计单位和有关人员未提供有关文件资料等，审计难以查清的事项，要记入审计底稿，取得证明材料，以规避审计风险。