政府外债审计的几点思考

关键词：政府外债 外资审计

一、政府外债的作用

政府外债是指由各级人民政府统一对外举借的、或者合法担保的、或者在特定情况下由各级政府来偿还的各类国外贷款。按照国务院、财政部的有关规定，政府外债是国家的主权外债，政府外债的借入必须以国家财政和地方各级财政的信誉为基础。从我国利用政府外债二十多年的实践看，政府外债作用明显。政府外债规模的不断扩大，加大了各项事业的投入力度，弥补了财政资金的不足，促进了经济社会的快速 发展 ；推动了体制创新、技术创新和思想观念的创新，对调整、优化产业结构，保护生态环境，促进经济和社会的可持续发展奠定了基础。

但是我们在政府外债审计中也发现一些问题，如项目管理混乱，效益低下，甚至项目失败，违背利用政府外债的初衷，从而出现偿债风险，甚至引发政府外债危机， 影响 政府信用和政府职能的顺利实现。根据审计署的规划，今后将逐渐加大效益审计的力度，外资审计部门更是政府外债的主要监督服务部门。毋庸置疑，外资审计在政府外债管理中需要发挥更大的作用。

二、外资审计发现的政府外债管理典型问题

通过笔者参加的政府外债项目，笔者发现政府外债管理在制度上和思路上存在一些典型问题。

1、制度上的问题

（1）有些外债项目无审批和储备机制。

目前，各级政府借用政府外债的积极性很高，但由于缺乏 科学 、正确、合理利用政府外债的项目审批、储备机制，造成部分项目带有明显地随意性和盲目性，不利于经济社会和财政的可持续发展。比如：一些地区和部门求资心切，面对国外投资来者不拒。但究竟借用外资来解决哪些重点、难点问题没有进行统一的规划和统筹安排；还有一些地区盲目跟风，听说某个地区申请到贷款项目了，我这个地区也一定要申请到，结果造成举借政府外债的规模过大，超出自身财力可以负担的水平；有些地、县实施的同类项目过于集中，远远超过国家规定的设备与人群配置比例等。这些问题的产生，反映出一些地方政府还没有从保持经济社会和财政的可持续发展的角度，从经济和社会效益、环境效益、财务管理、财政风险、可持续发展等诸多角度，对贷款项目进行全面科学的论证和规划，这种情况下借用政府贷款搞项目，就有可能把借用政府外债搞发展的积极性变成政府的负担和困难。

（2）有些项目无还贷准备机制。

政府外债的抗风险机制基本没有建立起来，一是有些地方只有省级财政建立了还贷准备金制度，部分地、市财政都还没有在预算中安排还贷准备金，也都没有专项列支必要的还贷支出资金。二是不少使用政府外债贷款的项目单位，没有在项目的申报阶段考虑筹措和安排还贷准备金，更没有相应的财务制度加以约束，使得各级财政、各项目主管部门和各级债务人所承担的偿债责任得不到必要的保障，这就有可能在债务风险到来的时候，把本来就比较脆弱的财政拖跨。另外，近一个时期汇率、利率风险给财政带来的债务风险也逐年加大。

（3）有些无项目适时监督机制。

有些项目政府作为事实上的债务承担者，但是在项目获得批准并拨款后，政府的监督作用没有很好的发挥出来，尤其在政府作为外债的担保者的项目中更加明显。缺乏适时监督机制使政府外债的不可控因素加大，增加了外债管理的难度和风险。

（4）政府外债与国内资金（包括预算内资金和银行贷款）缺乏有效的整合机制

一是利用政府外债与合理盘活现有预算内资金不到位，未能有效整合、统筹使用、发挥合力，存在两张皮现象。这对做大经济财政蛋糕，缓解财政困难和压力的作用不大。如：社会发展领域的 教育 、文化、卫生、环保项目和 农村 、农业领域中的一些贷款项目，靠自身的效益根本就承受不了借用政府外债的财务成本，甚至是用无息贷款投入都无力承担贷款本金的债务，在这些领域借用政府外债搞建设，没有优惠的同类财政资金作支持是搞不好的。二是政府外债与民间资金、银行贷款的有效整合不够，还没有发挥政府外债带动和吸引民间资金、银行贷款共同搞建设的作用，没有实现政外债投资规模和效益的扩大化。三是政府外债管理未与完善财政对下转移支付制度有效结合起来，没有在完善对下转移支付制度中建立起对政府外债进行管理的激励和制约机制，无形中助长了各地、县举借政府外债盲目攀比，不考虑偿债风险的风气。

2、思路上的 问题

（1）有些为减轻外债风险而强制扣款

我们发现，一些地方为了减轻外债风险，采取层层强制扣款的办法来试图予以彻底化解。但是，层层强制扣款带来的结果往往是下级财政的更加紧张， 影响 地方财政的各项安排，甚至影响到地方的安定团结，由此带来的循环负面效应可能得不偿失。对财力本身就薄弱的财政强制扣款更是不可取。

（2）项目按 经济 实力分配

在工作中，我们发现部分省市对外债项目采取按照市县经济力量分配，尽管出于防范和化解外债风险，减轻政府包袱等目的，不能说这种 方法 就是错的，但是还有商榷的地方。外债项目中有不少是和内资共同发挥作用的，这就不可避免的使一些项目有财政转移的烙印，尤其在科教文卫等方面。对一些有 发展 潜力和比较落后的地区，少分项目或者不分项目将加大这些地区的相对贫穷程度，造成更大的不平衡，这与我们建设和谐 社会 的宗旨也有差距。所以单纯按经济实力分配外债项目的做法有待改善。

三、新形势下外资审计如何服务政府外债工作

目前 我们正在大力进行和谐社会和社会主义新 农村 建设，外资审计也要服从、服务于这一大方向，在更广阔的领域中探索 规律 ，发挥作用；加之现在外债贷款债权方越加重视项目的效益和效益审计，可以说外资审计大有可为。

外资审计不仅仅要在外债审计中发现、揭露问题和风险，更要站在 政治 高度，对政府外债管理中体制和制度上的普遍性和典型的问题提出合理的针对性建议，为建立政府外债管理的长效机制服务。

结合审计署的远期规划，同时考虑政府外债管理工作的特点，我们有以下几点思考：

1、外资审计要站在制度和体制高度看问题，找对策。目前我们国家正处在经济体制转变的过渡时期，体制和制度上的不完善、缺陷对市场经济和国家调控的作用产生扭曲。 就外资审计中发现的问题，我们认为在外债管理的体制和思路上应有所突破和创新，抓紧 研究 、建立外债风险防范机制、项目储备评审机制、监督机制和整合机制，并对现有的管理思路进行合理调整，更好地发挥政府外债的作用。

2、今后的外资审计逐步转向以效益审计为重点。可以以查处损失浪费为突破口，在项目执行逐步规范化的基础上，深入探索项目效益审计的评价方法，尤其在公共领域和新农村建设中，外资审计要把资金的利用和项目的效益放在更加突出的高度上予以关注。

3、转变思想，将外资审计的审计职能和服务作用紧密结合。外资审计的审计只是手段，目的还是发挥审计的监督作用，更好地为政府外债管理等各方面服务。外资审计要善于发现问题， 总结 经验和规律，在监督外债管理的同时服务外债管理。一句话，树立“监督也是服务”的思想。