试论建立内部审计听证制度

[关键词]内部审计；听证制度；听证程序

内部审计工作是组织内部加强管理的重要手段。如何充分发挥这一手段的重要作用，有效地控制组织，保证组织管理活动的良性运行，是组织管理 理论 与实践面临的重要 问题 之一。笔者认为，建立内部审计听证制度是解决此问题的一个重要途径。

一、建立内部审计听证制度的必要性

“听证”一词始于普通法系，原为西方国家司法程序的一项重要 内容 ，其基本精神是：以程序的公正保证结果的公正。作为一项制度，听证是指听取利害关系人意见的 法律 程序。开始，听证仅作为行政机关作出具体行政行为（主要是行政处罚）的必经程序而存在。随着听证程序的不断发展，听证制度逐步成为实现决策民主化、科学化的重要途径。近年来，随着我国法制建设的发展，听证制度逐步被引入到我国行政决策的各个领域，成为 社会 普遍接受的法律程序性制度。

内部审计是一种建立在组织内部的独立的评价活动。作为对组织的一种服务，基目的是检查和评价组织的活动，以实现帮助组织的成员有效地履行职责的目标。组织的决策层为了实现对组织的有效控制，总是试图获取有关组织活动的客观信息作为决策的客观依据。内部审计为组织管理决策层提供的评价性意见是否客观、公正，往往决定了管理决策层管理决策的成败。这样，管理决策层对内部审计的评价性意见就要有个 分析 、判定的过程。由于内部审计的“内部性”，管理决策层有必要听取审计者与被审计者双方的意见，掌握全面情况，在此基础上才有可能对审计评价性信息作出正确判断。建立内部审计听证制度，使上述过程程序化、规范化，就能够在制度上保证管理活动能够实现上述目标。因此，从保证决策层充分利用内部审计评价性信息以实现对组织的有效控制这个意义上讲，建立内部审计听证制度无疑是极为必要的。同时，对审计双方当事人而言，审计者在听证制度的制约下，必然要进一步提高审计质量，努力做到客观、公正地提出评价性意见；被审计者则能通过听证了解审计情况并进而表达对被审计事项的看法。双方经过质证、辩论等程序，可以使审计结果更加公开、透明，既保证了审计结论的客观、公正性，又保障了双方的平等参与权。因而，建立内部审计制度，能够有效地减少和避免内部审计工作中常见的审计者与被审计者的争执与矛盾，减少组织的内耗。

二、建立内部审计听证制度的指导思想与原则

内部审计听证作为组织控制的一个环节，其根本目的是通过充分发挥内部审计工作的职能作用，有效地改进组织成员的工作，造就组织内部的协调关系，提高管理水平，促进组织发展。因此，建立内部审计听证制度，应以实现听证程序与内部审计工作特点的最佳整合、促进组织发展为指导思想。为此，应当遵循以下原则：

公正性原则。在内部审计活动中，既要发挥内部审计的制约性作用，又要保护被审计者的合法权益。如何协调审计者与被审计者双方的关系以有效地实施组织控制措施，是实行内部审计听证首先应当解决的问题。解决这个问题的关键是保持公正性。内部审计听证过程涉及三方关系，决策层在公正的程序下，坚持公正性原则，才能作出尊重事实、定性准确的判断；审计者与被审计者也只有在公正的程序下，才能平等交流意见，达到澄清事实的目的。因此，公正性原则是建立内部审计听证制度的基本原则。公正性原则主要体现在三个方面：一是保证程序的公正性。在制度设计上，应保证当事三方公正参与听证过程，明确各自的权利和义务；在听证的各个环节上体现公正对待各方的原则。二是保证听证内容的公正性。应通过制度的规定使听证内容得以全面展示，审计者和被审计者充分发表意见，经过质证和辩论，使听证事项事实清楚、定性准确、处罚适当。三是保证听证结果的公正性。决策层在充分了解听证内容的基础上，认真审阅审计方提供的事实证据和处理依据，考虑被审计方质证和辩解的情况，经过全面对比分析，对审计方提出的评价性意见进行公正认定。同时仍保留审计双方进一步申辩的权利，充分体现制度的公正性。

平等性原则。内部审计听证的三方有平等的听证参与权，三方均按照规定的程序履行权利和义务。但在听证过程中，决策层是听证的组织者、主持者，有义务保持听证活动的平等性，要平等地对待审计方和被审计方，特别是要保证审计方和被审计方平等地行使陈述权、质证权、辩解权等听证权利，以使听证活动公正、健康地进行。审计方和被审计方则应按听证程序的规定，平等地对待对方，实事求是地陈述意见和辩解，避免程序外的矛盾和冲突。

公开性原则。公开是公正的基础，但由于内部审计往往涉及组织的内部秘密（如商业秘密），内部审计听证制度的公开性原则是一种适度公开。公开的程度、范围要以有利于组织管理为前提。如果审计内容的公开有利于组织的发展，则听证可对组织内外公开。若听证涉及保密问题，则可由决策层决定在适当的范围内公开进行。但无论采取何种听证公开方式，对内部审计听证的三方来说，听证的过程都是相互公开有关审计内容的过程。在听证主持人的公开要求下，审计方与被审计方都要公开相关的证据和依据，公开进行辩解及质证。

简约性原则。内部审计听证毕竟只是组织控制的一个环节，它必须服务和服从于组织发展的大局。组织内部管理是一个复杂的过程，管理者的精力不可能过多地放在内部审计听证这一环节上。因此，建立内部审计听证制度应当坚持简约性原则，尽量简化程序。一般而言，只要审计方和被审计方中的任何一方提出听证要求，组织的决策层就应当决定听证，但可以要求审计方与被审计方就听证的内容进行协商和筛选。听证应当尽量做到用最短的时间听证最主要的问题，以提高管理的效率。

三、建立内部审计听证制度的初步设想

一个组织如何建立内部审计听证制度，要由这个组织结合自身的特点和具体情况来决定。不同的组织，由于各自的特点不同，管理的侧重点不同，面临的具体情况也各不相同，建立内部审计听证制度的具体形式也应当不同。同一组织的内部审计听证制度，也需要经过实践检验逐步修订完善。因而，建立内部审计听证制度没有统一模式。笔者仅就内部审计听证制度的基本框架建设提出如下初步设想。

听证的依据。内部审计听证的依据应当是有关听证和内部审计的 法律 法规以及组织内部的规章。由于内部审计听证有“内部性”特征，组织内部的审计规章是其直接依据。

听证的范围。内部审计听证是组织的决策层对组织实施有效控制的环节。原则上讲，凡是组织的内部审计机构审计终结、管理决策层认为需要进行听证的审计事项，都应当进行听证。但审计方与被审计方认识一致、管理决策层认为情况清楚而不需要进行听证的审计事项，也可以不进行听证。根据简约性原则，内部审计听证的告知程序应尽量简化，可以采取简易书面告知或口头告知。

听证参加人的确定及其权利保障。内部审计听证的三方是当然的听证参加人。组织的决策层可视审计事项的情况派代表参加并主持听证会，审计方由内部审计机构的负责人和该事项的审计组长参加，被审计方由该机构的负责人（ 经济 责任审计为经济责任人）和被审计事项主管人参加。根据审计事项的涉及面情况，决策层也可以决定组织的其他机构的代表和人员参加。在坚持保密原则的前提下，对于审计 内容 可在组织内部公开的听证事项，则可允许组织内其他有关人员参加旁听；如果决策层认为听证事项对外公开对组织比较有利，则可决定对 社会 公开举行，允许旁听和新闻媒体报道。内部审计听证制度应对听证参加人的权利和义务作出明确规定，在参加人的回避、质询、辩论、解答、时间运用等方面要有具体规定。

听证会程序。一般来讲，内部审计听证会的程序包括以下内容：主持人宣布内部审计听证会开始；主持人宣布案由并介绍参加审计听证会的主持人、记录人、审计方和被审计方以及其他参加人；主持人宣布内部审计听证会的纪律和应注意的事项；主持人告知审计方和被审计方参加人有申请记录人回避的权利，并询问审计方和被审计方参加人是否申请回避；审计方参加人介绍审计情况，提出被审计方存在 问题 的事实、证据、处理建议及其依据；被审计方参加人进行陈述、申辩；在主持人允许下，双方进行质证、辩论；双方作最后陈述；记录人将所作的笔录交听证双方当场确认并签字；主持人宣布内部审计听证会结束。

听证结果的处理。组织的决策层根据听证主持人的通报并调阅听证会记录、审计报告及其他审计档案材料，经综合 分析 研究 后，应对听证的审计事项作出决定，并告知审计方和被审计方。双方如有异议，可进行书面或口头反映，但必须执行决策层的决定。听证会记录和管理决策层的决定文件应当归入审计档案。

总之，建立内部审计听证制度，审计方与被审计方可以将对内部审计的一切意见表达出来，双方平等交流，利于决策层认清事实、明辨是非。这样，就理顺了内部审计各方的关系，减少了内部审计给组织带来的负面 影响 ，促使组织不断提高管理水平，使内部审计的控制作用得到有效发挥。