中国和美国的国家审计法律制度比较

一、审计机构的隶属模式

二、审计范围

国家审计范围包括审计的对象范围和审计的 内容 范围两个部分，由于政治、经济、法律、审计技术与手段发展的差别，中美两国在审计范围上也存在不同之处。

除了完成传统的审计任务之外，两国国家审计机关都还要承担 时代 赋予的新任务。中国《审计法》第27条规定了审计署有审计调查的职责，但是，目前审计署在这方面的工作比较少。而美国审计总署很多审计报告关注的不仅是联邦资金是否适当使用的问题，而是扩展到了联邦项目和政策是否达到了他们的目标，满足了社会的需要。它是政府运作真实和透明的有力提倡者，其负有保证在安然公司和世通公司问题上出现的监督责任失误不会在公共部门再发生的责任。审计总署还报告联邦政府运作良好的项目和政策，并说明有关的进展和提高，还经常向立法者和在促使政府更好工作方面起主导作用的机构提供咨询，咨询的内容包括更新最佳实务和合并或淘汰不必要的联邦项目。尽管美国审计总署的很多工作是考核政府日常运作的效果，但对于一些将会出现的虽然还没达到危机的程度却具有全国性影响的问题，其也会向政策制定者和公众做出警示，美国审计总署目前正在密切关注几个后果还没有被完全意识到的长期的挑战，其中包括社会保障、医疗卫生、反恐战争，它认为在这些问题上发表独立的看法是自己的责任。［5］

从美国国家审计发展的成功经验和世界范围内国家审计的发展趋势来看，效益审计应该成为今后中国国家审计机关工作的主要内容，以更好地发挥国家审计的监督职能。但鉴于中国目前的审计技术与手段，要立即达到这个水平还有较大的难度，因此，在目前的情况下，较为妥当的方式是逐步增加效益审计在国家审计机关工作量中的比重，然后向合法性与效益性审计并重发展，并最终过渡到效益审计为主。此外，要加大审计调查的力度，通过对与国家财政收支有关的特定事项，向有关地方、部门、单位进行专项审计调查，揭示全局性的问题，分析症结，提出对策，并向本级人民政府和上级审计机关报告审计调查结果，为国家的宏观调控、 科学 决策和提高社会效益服务。值得称道的是，国家审计署已经认识到了审计调查的重要性，在《审计署2003-2007年审计工作发展规划》中指出，今后审计工作要做到审计与审计调查并重；今年全国审计工作会议确定的三项重点之一也是要大力开展对专项资金的审计调查。除了审计调查外，中国国家审计机关还可以借鉴美国审计总署的做法，利用自身的专业优势，开展管理评价、政策评估；为政府施政方面的复杂问题提供 研究 报告；充当咨询建议者的角色等。

三、审计结果处理

根据 中国 《审计法》第40条的规定，国家审计机关的审计结果包括审计报告、审计意见书以及对违法乱纪行为做出的审计决定或向有关主管机关提出的处理、处罚意见。这与中国国家审计机关权限包括了审计处理、处罚权和行政强制措施权有关。审计处理包括：责令限期缴纳、上缴应当缴纳或上缴的财政收入；限期退还违法所得；限期退还被侵占的国有资产；冲转或调整有关 会计 帐目以及采取的其他纠正措施。审计处罚权包括：警告；通报批评；罚款；没收违法所得以及依法采取的其他处罚。行政强制措施权包括：责令停止、改正违法行为；责令采取补救措施；登记保存、责令交出有关资料或违法取得的资产；通知财政部门和有关主管部门暂停拨付；责令被审计单位暂停使用款项；暂时封存帐册及被审计单位运用 计算 机管理财政收支、财务收支的会计核算系统；责令限期执行审计决定或复议决定；申请人民法院采取财产保全措施；申请人民法院强制执行和 法律 、法规或规章规定的其他行政强制性措施。中国国家审计机关拥有审计处理、处罚权和行政强制措施权使其既有别于“立法模式”下的美国、英国等国家和“司法模式”下的法国、西班牙等国家，也不同于同为“行政模式”的瑞典，瑞典国家审计局没有行政处罚权。中国国家审计机关的审计报告一般只作为形成审计意见书和审计决定的依据，即只作为内部文书，一般不向外部印发；审计意见书和审计决定的印发范围一般只限于被审计单位和财政税务部门，重大的，增发上级审计机关和本级人民政府（“同级审”的报告并发同级人大常委会）。［6］

第一、对于触犯刑法的，审计总署因为属于立法部门，没有司法权，要把所有文件、资料移交给被审计单位的监察长，请监察长机构决定是否提出诉讼。如果监察长认为有必要进一步调查，则由联邦调查局进行，根据调查的结果，监察长再决定是否起诉。［7］

第二、对于被审计单位或个人非刑事问题的处理，其通过国会间接实现。国会通过两条途径来发挥审计报告的作用：一是对不接受审计建议的拨款单位停止拨款或削减下一年度的拨款；二是召开听证会。国会参、众两院对于存在严重浪费现象或管理不善的单位在必要时可以召开听证会，并在会上公布审计报告。虽然听证会不做任何处理，没有法律约束力，但是由于这种听证会是公开的，公众的知情以及新闻舆论的报道将对被审计单位产生巨大的压力，被迫做出及时反应，该单位负责人甚至被免职或自动辞职。

此外，美国审计总署每年向国会提交一份特殊报告，以打印文件或高容量可存储文件的格式，说明所有仍未执行的审计建议。［8］而且根据《美国国家审计准则》第7章第5条规定：“除非有法律或条例方面的限制，审计报告副本应向公众公布，以便进行监督”。这些对审计建议的落实都能起到积极的促进作用。

中美两国审计报告的处理各具特色，但中国的审计结果欠缺公开度。根据《审计法》第36条规定：“审计机关可以向政府有关部门通报或者向 社会 公布审计结果”，而国家审计机关在实践中却没有有效地利用这个权力来对被审计单位进行监督。因此，国家审计机关要确实行使好通报或公布结果权，并有必要借鉴美国的一些适合中国国情的做法，积极地向社会公众公布审计结果，使社会公众对审计结果的知情权得以实现，以便于社会公众和新闻舆论等社会各方面对被审计单位进行有效的监督。此外现行《审计法》在国家审计机关权限上还有不少的局限和立法空白，［9］如审计机关向有关主管机关提出处理、处罚意见后，有关主管机关未依法处理时，审计机关该如何进行处理、处罚方面并未给予正面和明确的规定，从而可能使其拥有的处理、处罚权无法实现对被审计单位的制约。因此，在十届全国人大常委会对现行《审计法》进行修订时，有必要对有关国家审计机关权限的条款进行修订，以克服 目前 存在的局限性和填补相关的立法空白。我们认为可以通过明确国家审计机关审计处理、处罚的法律依据，对各种违法、违规责任进行界定，明确规定国家审计机关的职权，增加相应的审计权限，并加大审计处理、处罚的力度，使国家审计机关的监督权力得到真正实现，这将对被审计单位具有更强的约束力。

综上所述，通过对中国和美国的国家审计法律制度比较，表明中美两国的国家审计制度各具特色，在本国的国家监督中各自发挥着不可替代的作用，不能简单地说孰好孰差。中国的国家审计制度尚处于 发展 的初级阶段，必须既要从中国国情出发，走自己的路，不能盲目地照搬外国的制度，又要注意吸收和借鉴包括美国在内的国外行之有效的做法，在国家审计机关和审计人员的独立性、效益审计、审计方式与手段、国家审计准则的规范化、国家审计的法制化和制度化等方面进一步完善，以发展出具有中国特色的国家审计制度。

[ 参考 文献 ]

﹙1﹚Emile Woolf， Audit Today（London： Prentice-Hall International，1985），p.18.

﹙2﹚凌艳平：《中美审计机构管理模式比较》，《经济论坛》1995年第9期，第38页。

﹙3﹚王永成：《论我国国家审计体制的创新》，《事业财会》2004年第1期，第48页。

﹙4﹚于效明、曹慧明：《中美审计比较 研究 》，载《审计研究资料》1998年第5期，第3页。

﹙5﹚马丽丽：美国会计总署（GAO）更名GAO审计长阐述更名意义

﹙6﹚于效明、曹慧明：《中美审计比较研究》，载《审计研究资料》1998年第5期，第5页。

﹙7﹚《世界主要国家审计》编写组：《世界主要国家审计》，中国大百科全书出版社1996年版，第46页。

﹙8﹚萧英达、张继勋、刘志远：《国际比较审计》，立信会计出版社2000年版，第310页。

﹙9﹚和秀星、曹严礼：《现行审计法存在不足及修订建议》，载《财会通讯》2004年第9期，第46页。