市县长经济责任审计“回头看”

一、选择适中的审计目标

对市县长进行 经济 责任审计是一项全新的工作，没有现成的经验可借鉴。同时，市县长经济责任审计 内容 多、涉及的范围广，审计单位的数量很多，内容也很丰富，审计实施和审计取证也存在一个如何体现充分性、必要性和针对性的 问题 。为了实现适中的审计目标，就要使审计的重点更突出，审计的范围更恰当，要注意准确定位，把握好以下几点：

一是职责定位。市县长工作职责范围很宽，要注意区分市县长和部门的职责，市县长经济责任审计就是要紧紧围绕市县长的职责来认定其经济责任，有些与市县长职责关联不大的部门的问题，可以不必列入市县长经济责任审计。确定被审计单位和延伸审计单位时，要把重点放在与市县长工作直接相关的部门。重点关注其财政性资金的流向、使用、管理等内容，对单位本身一些财务核算上的问题一般可以不予涉及，发现问题可以告知当地审计机关，以集中审计目标。

二是责任定位。市县长的责任很多包括 政治 责任、人事责任、外事责任、安全责任等各方面的责任，认定其责任时一定要定位在经济责任上。经济责任及评价在时间定位上主要围绕市县长的任职期间开展审计。

三是寻找审计的切入点。市县长是否按章办事依法行政是认定和评价市县长经济责任的基点。审计发现，有的地方财政预算不报同级人大批准，这是典型的不依法行政的问题。同时，审计仅仅是对市县长监督的手段之一，审计的 方法 和手段受到多方制约，要以当地财政财务收支为基础进行审计。

四是把握审计的落脚点。市县长领导、决策经济工作的能力和个人廉政情况是市县长经济责任审计的重点内容。按照党的十六大提出的：“加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，加强对人财物管理和使用的监督”的要求，开展市县长经济责任审计，要把落脚点放在各项重大决策和执行环节是否符合程序，财政财务收支是否符合国家政策法规、个人是否廉洁自律上。重点关注市县长对国土资金、财政退库、挖革改资金、土地出让金、粮食风险金、城建、 交通 、水利、农业综合开发等资金审批情况，以及这些资金的使用方向、使用效益，来评价和界定县市长的经济责任。

二、突出审计的重点

一是突出共性问题。这些年市县长经济责任审计发现普遍存在的违规退库、税收征管、土地出让金、政府负债、违规确定经济政策等共性问题，就是市县长审计的重点问题。对“两保”即社保资金和环保资金进行审计，也是当前热点、重点和难点问题，它直接与公共财政支出、结构、效益相关。

二是突出重点单位。从这几年市县长审计情况看，80%违规违纪问题集中在8个必审单位，在这8个单位中，问题又集中在财政、税务和土管部门。因此，突出重点，就是要紧紧抓住那些掌管资金比较大的单位不放，审深、审细、审实。根据不同的特点，确定不同的重点，有专项资金、基金的，以专项资金、基金的管理使用为重点；对执收执罚部门，以罚没收入收支两条线为重点；有重点项目的，以重点项目的决策程序、合同及执行情况为重点；下属单位多的，对下属单位作必要的延伸审计或抽审。开展延伸审计也要坚持突出重点的原则，围绕界定市县长的经济责任这个主线来确定延伸的重点内容和单位。对一些与审计重点关联不大的问题或是当地审计部门可以重点关注的问题，尽量不要牵涉审计过大的时间和精力，要集中力量，确保重点。

三是突出重点内容。在审计内容上，以政府财政资金作为抓手。重点对预算执行、预算退库的合法性；罚没收入、行政性收费是否纳入一般预算；有无超越权限擅自减免税费；政府负债规模构成及偿还能力；重大经济决策、财政财务政策的内容、决策程序及合法性；政府性基金或重大专项资金使用效益进行审计。

三、综合运用多种审计方法

1. 经济责任审计与财政财务收支审计结合。对财政财务收支审计中查明的问题， 分析 问题产生的背景、原因，分清是个人经济问题还是财政财务收支的违纪问题，分清是工作中不熟悉财经法规还是明知故犯而出现的问题，分清是 历史 延续下来的问题还是任期内新出现的问题，把财政性资金的收支管用运营情况与经济责任履行情况有机结合起来这实质上是经济责任审计。经济责任审计是财政财务收支审计的人格化，将落实经济责任作为经济责任审计和财政财务收支审计的连接点。

2. 适当开展延伸审计。对一些行政执法的部门，要适当延伸；对重大事项追溯以前年度并延伸审计相关单位；对上审计报告的问题，要有延伸的旁证材料。延伸审计要以界定领导干部经济责任为主线，以促进当地经济健康 发展 为根本出发点，将管理的薄弱环节和易发生违纪违规问题的部门和资金作为突破口，抓住因重大决策失误导致效益低下和严重违纪违规问题的线索，查深查透，必要时要延伸审计

二、三级预算单位和其他单位。

3. 有选择地采取抽样审计。市县长经济责任审计内容多、被审计单位多，特别是税收征管、土地出让、建设项目等数量较大，对一些项目和指标根据审计的目的、重点，有选择地采取抽样审计，能有效提高审计效率。对投资项目，可以随机抽审几个；对征用土地、对农户的补助等，也可以抽审几个乡镇，乡镇中抽审几个村，每个村再抽取一部分农户，这样的抽审就比较客观集中。

4. 开展审计调查。审计调查是广义的调查，审计人员除了自己组织实施审计调查，也可制定一些调查表格发给被审计单位进行自查。审计人员对自查表格进行归纳分析，是能够获取有用的审计证据的。2004年在市县长经济责任审计中我们专门安排了政府负债和土地出让金两项专项审计调查，调查的目的是通过点上的情况为省委省政府提出建议和意见。如土地出让金的管理和使用审计调查在摸清情况，摆明问题，分析原因的同时，还征求被审计单位和有关部门的意见，究竟如何管理和使用这项资金比较好，在此基础上提出了一些具体的意见和建议。

5. 运用 计算 机辅助审计。运用计算机辅助审计，既可以做到全面审计，又能方便快捷地获取有关信息，减少传统手工审计下的工作量，提高数据的准确度，提高审计工作效率。台州审计组在审计过程中采取计算机辅助审计，建立了相关的审计平台，取得了比较好的成效。台州审计组分成两个审计小组，通过星型结构小型局域办公协作 网络 ，及时将在审计实施过程中有关的审计事项签证单、审计工作底稿、各种审计取证表格等资料录入到计算机中，通过共享文件夹便于审计小组之间、审计人员之间共享审计资源，及时了解审计有关情况，大大提高了审计工作效率。

6. 实地审计和送达审计相结合。在经济责任审计中，对于只进行财务收支账面审计，核实一般审计问题，不需要谈话和大量盘点资产内容的部分部门和单位，可以实行送达审计的方式。采取实地审计和送达审计相结合，能够缩短审计时间，节约审计人力资源。如余姚、定海审计组根据重点与一般相结合的工作思路，对“必审”单位采取就地审计，对延伸单位则采用送达审计的方式，扩大了审计覆盖面，为保证审计质量奠定了基础。

7. 鼓励被审计单位自查自纠。这些年市县长审计，坚持边查边改原则，鼓励自觉纠正违规违纪行为。省厅对被审计单位自查自纠的问题基本上从宽从轻处理，对审计进点前各地自行纠正的，审计一般不再处理；对审计过程中能自觉立即纠正的，处理时从宽掌握；对历史沉淀较长、短期解决有难度的，及时制定整改措施、计划等，处理时从有利于当地经济发展、 社会 稳定角度给予支持。由于鼓励被审计单位自查自纠，各市县自行纠正违规行为态度积极。从纠正问题的角度看，审计的目的已经达到了。

8. 引入绩效审计的思路。 目前 在市县长 经济 责任审计中完全开展绩效审计尚有一定的难度，可先引入绩效审计的思路，将政府绩效审计作为市县长经济责任审计的创新点进行有效的尝试和突破。市县长经济责任审计在政府绩效上进行探索，不仅深化了审计 内容 ，拓宽了审计范围，从深层次揭示了市县区域经济 发展 的真实状况，也为全面、准确评价市、县长经济责任和工作业绩奠定了基础。市县长经济责任审计直接涉及市县财政财务、经济工作实绩，直接涉及市县长政绩。通过对国有土地出让金、重大投资项目、更新改造资金、农业综合开发资金、财政重大投入、上级下拨的各项专项资金等财政性资金使用效率、完成任务和目标的效益、资源使用和配置的合理性、有效性进行审计，审计中重点关注资金的使用效果、分配的结构、重大投资项目的效益等方面内容，重点查明财政资金管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失等 问题 ，评价当地政府性资金使用方向是否合规、资金使用是否达到预期效果、是否兼顾了 社会 效益和人民群众的利益。在对财政性指标 分析 中，通过任职前后对比，动态分析各项指标增长比例，评估现有的经济结构、财政收入结构对经济发展的 影响 ，全面地、 历史 地、辨证地揭示市县经济发展状况、经济发展潜力、基础设施建设、财政性资金收支结构和政府推动经济发展的施政成本，为认定和评价市县长经济责任提供依据。

四、借鉴有关成果和资料

1.市县长经济责任审计核心是财政收支审计，在市县长审计中要注意运用以往财政同级审和上审下的审计资料，使市县长审计与财政审计有机结合起来。同时还要注意运用专项审计资料。目前，我省共设立了13个专项资金，省里先后都组织过审计，这些审计结果对市县长经济责任审计很有价值。另外，通过审阅被审计单位的内部审计和自查资料，在市县长审计中也要注意运用。根据资源共享的原则，对当地审计机关和社会审计等部门出具的审计报告，则通过核实确认予以采用；对其他部门提供的资料，引用时要让他们作出真实性承诺。

2.从查阅市县政府常务会议、市县长办公会议等有关会议纪要、会议决定和领导干部签批有关报告、文件、抄告单入手，从查阅以往年度领导干部述职报告、省市有关部门对市县業务工作的考核结果等入手，了解领导干部任职期间本市县的经济决策、经济活动等有关事项，从中选择确定具体的重点审计内容，并围绕该内容审计或审计调查有关单位。通过查对市政府及其相关部门出台的各项经济政策、财政财务管理政策进行梳理，并与国家现行经济政策相对照，检查和发现市县政府是否存在违规制定财税政策等问题。

五、客观评价和防范审计风险

客观评价与防范风险是同一问题的两个方面，客观评价是前提，防范风险是目的。只有坚持客观评价，才能防范审计风险；要防范审计风险，必须坚持客观评价。

一是坚持 科学 评价。按照科学的发展观对市县长的经济责任进行评价，这在当前尤为重要。不管是对经济发展速度、财政收入增长速度还是城市基础建设等方面，都要结合当地实际情况、环境和城乡的协调发展，用科学的发展观和正确的政绩观去分析和评价领导干部的经济责任。

二是坚持全面评价。在总体评价上，要做到一分为二，既要肯定成绩，又要指明存在的主要问题。在审计报告基本情况部分，要从整体上评价市县长领导经济工作方面取得的业绩。对市县长的正面评价，可以放在制度、指标分析中，让审计对象能接受。

三是坚持公正评价。审计评价要体现权责相称的原则，对审计发现的问题，要看审计对象在其中担任了什么角色、起了什么作用，不应将集体的责任认定为个人责任、前任责任让后任承担、主管责任上升为直接责任。要搞好责任取证，对发现的问题，是谁主持的、又是谁签发文件的；是集体讨论决定的，还是个人分管的，都要弄清楚，使评价有根有据。审计处理中，同样的问题要做到同样处理，今年处理时要与去年处理时的尺度一样。作出处理处罚决定时，要写上法规依据，这样既便于审计对象和被审计单位理解和接受，又便于上级领导和组织部门阅读和理解。

四是坚持历史评价。历史地看问题，对产生的问题要分析当时的背景，以事实为依据，充分考虑到历史情况、当地的体制情况，力求客观公正。如衢州组在审计定海时发现当地的体制比较特殊，就专门投入时间精力对体制问题进行了 研究 ，这就为客观公正地看待问题奠定了很好的基础。评价经济责任必须考虑当时经济环境和经济观念的影响，结合当时的宏观经济政策的要求。由于管理、决策行为的滞后性，要历史地看问题，还必须分析前任的管理决策行为对后任的影响；分析此任领导接任时的经济状况，确定比较基础。由于我国经济处在转型时期，有关的制度还不完善。有的问题，从当时来看，是属于改革创新的，但与现行的 法律 法规不一致或者不完全一致。也有的问题，符合发展趋势，但与现行的法律法规有些矛盾。遇到这类问题，审计机关能够客观、辩证、历史地看待问题，并作出合理的评价和处理，做到既依法审计，又支持和保护改革的积极性。