风暴源自公告——论审计公告制度在中国的发展

一、 审计公告制度产生的背景

（一）法制进程和制度准备

目前 世界范围内存在立法型、司法型、行政型、独立型四种国家审计体制模式。我国审计实行的是行政模式，审计机关隶属于国家行政序列，审计署在国务院总理领导下，地方审计机关受同级人民政府和上级审计机关双重领导。行政模式的一个主要特点是监督权力行使的间接性，即本身行政执法权有限，主要职责在于发现 问题 ，而解决和处理问题经常需要间接地诉诸于司法监督、相关的行政监督、权力机关的监督及社会监督（从法理的角度包括 政治 或社会组织的监督、社会舆论监督、公民的直接监督）等方式。权力机关的监督、社会监督与审计监督三者在解决具体问题方面具有相似的间接性，在守卫国有资产，维护国家财政 经济 秩序，促进廉政建设，保障国民经济健康发展方面具有最单纯、最直接的契合。由于全国各级人民代表大会是人民行使国家权力的机关，是民意的升华，审计署向全国人大常委会做工作报告与最终面向社会的审计公告在向人民公开的这一方向上是一致的。从1983年组建审计机构起，我国的政府审计在审计结果公开方向上分为“两步走”。

1994年3月八届全国人大二次会议通过的《预算法》对宪法和地方组织法有关人大预算监督的 内容 进行了细化，规定“各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算、决算实行审计监督。”1994年8月八届全国人大常务委员会通过的《审计法》规定：“国务院和县级以上各级人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告”。1995年7月，国务院根据《审计法》制定和颁布的《中央预算执行情况审计监督暂行办法》规定：“审计署应当按照全国人民代表大会常务委员会的安排，受国务院的委托，每年向全国人民代表大会常务委员会提出对上一年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告”。从1996年起，听取和审议国务院计划预算执行情况的报告和审计工作报告（即审计机关的“两个报告”）成为每年全国人大常委会会议的法定议程。

这第一步走可以看作审计监督与权力机关的监督的结合，在此基础上，部分年度的审计署向全国人大常委会开始向社会公开，逐步迎来了审计结果公告制度的第二步走。

2.第二步走：向社会全面公开的审计结果公告制度以1994年《审计法》的颁布为界，有中国特色审计监督制度经历了创立和发展两个阶段，是审计工作走上法制化、制度化、规范化的分水岭，也是实现上述第一步走的重要基石，但在推动审计工作的第二步走方面只作了原则上的规定。

《审计法》及《审计法实施条例》规定的审计机关的权限具体可分为九大类，即：要求报送资料权、检查权、查询存款权、调查取证权、行政强制措施权、申请权、处理处罚权、通报或者公布审计结果权、建议权。其中，审计机关根据审计结果进行处理的职责和权限应主要划分为：向各级国家权力机关报告工作、建议其他各级行政主管部门处理、在自身权限范围之内行使处理处罚权、移送司法机关处理、向社会公布审计结果和交由被审计单位自行纠正解决。

据此，《审计法》（1994年颁布）第三十六条第一款规定的“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果”，即“通报或者公布审计结果权”，表面上看“通报”和“公布”都有公开的语义，只是程度和范围上不同，而实际上前者是寻求在政府有关部门范围内做不透明或半透明的行政处理，后者则是通过各种传媒正式坦荡地向社会公开，两者在处理方式上有着本质的区别，可能只是因为语义关联起来，做了合并的表述。

这第二步走可以看作审计监督与社会监督的结合，而面向社会的全面公告也更接近于“公告”一词的本义。

（二）媒体的推动

媒体对审计的正面宣传在社会上造成的积极影响和其后实践证明空前好转的审计整改落实情况充分展示了媒体的力量。媒体是舆论监督的代表和主力军，集中体现了舆论监督涉及面广、震动力大、透明度高和反应迅速的特点，是社会监督中最活跃的因素。

从这个角度说，审计结果公告作为审计监督和社会监督的有机结合意义重大：审计监督为社会监督擦亮了眼睛，而社会监督犹如浩瀚的太平洋催动了“审计风暴”的形成。

（三）党和国家领导人的指示和支持党和国家的领导人一直非常支持国家审计事业的发展。按照宪法的规定，审计署作为国务院的组成机构，直接对总理负责。可以说，在行政模式的体制之下，党和国家领导人的支持与依照法律规定独立行使审计监督权这点共同铸就了国家审计的“上方宝剑”。由于国家审计的性质，其锋芒所向经常直指国家各大行政机关或有较高行政级别影响力巨大的企事业单位。如果没有党和国家领导人的大力支持，很难想象当审计署这个年青的部委面对不胜枚举的“大衙门口”或掌控着庞大国有资产的“巨无霸”该如何下手。

2002年，国务院总理朱镕基会见来华访问的美国审计总署主计审计长大卫·沃克时，客人谈到了美国实施审计结果公告制度的情况，朱总理说中国也应该推行这样一个制度。这一事件成为促成审计公告制度正式开始实施的直接动因。

自从2003年出现“审计风暴”之后，国务院总理温家宝也曾多次主持召开国务院常务会议，部署审计查出问题的整改工作。如，在2005年7月26日的国务院常务会议上，他要求国务院各部门和有关单位要自觉接受审计监督，认真落实审计决定，坚决纠正存在的问题，要给人民群众一个负责、满意的答复。“一要切实落实管理责任制。对部门自身存在的问题，由主要领导负责整改；对下属单位存在的问题，领导要履行职责，督促下属单位落实整改措施；对 企业 经营中存在的问题，除企业自身抓好整改外，主管部门和监管部门要负起监督的责任。二要严肃落实责任追究制。对重大违法违纪问题一查到底，追究相关人员责任。三要积极配合审计部门的工作。对审计提出的问题，要深入 分析 原因，完善制度，改进管理，不断提高财政财务管理水平。各有关部门要在今年11月份向国务院报告整改情况，国务院在年底前向全国人大常委会作出专题报告。”

正是有了党和国家领导人的大力支持，甚至是直接指示，使审计结果的早日公开和审计公告制度尽快形成并发挥巨大的监督作用成为可能。

（四）中外文化交流的影响

对外开放推动了经济社会发展和人员往来，同时也打开了中外文化交流之窗，诸如政务公开、建设“阳光政府”、公共财政等各种先进的 理论 思潮大举涌入，促进了民意的觉醒和国内政治文明的进步。

审计机关成立后，积极开展外事活动，在亚洲和世界范围内参加国际组织和有关会议，加强了对国外审计体制、审计理论、有关法律法规、成功经验和最新动态的分析研究、宣传介绍，理论联系实际，提高了审计工作发展的前瞻性和预见性，有力地支持和促进了有中国特色的审计事业的发展。

二、审计公告制度产生的基础和根源

（一）经济社会发展的内在要求

经典马克思主义理论告诉我们：生产力是社会 历史 发展的原动力，是社会发展的最终决定力量，生产力决定生产关系；经济基础是一定社会发展阶段上生产关系的总和，上层建筑是建立在经济基础之上的政治、法律、 哲学 、道德、 艺术 、宗教等观点，以及同这些观点相适应的政治、法律等设施，经济基础决定上层建筑。

我国自改革开放以来，经济持续增长，多种所有制形式共同发展，社会主义市场经济体制初步建立。社会生产力的发展必然要求和带动社会的进步。

现代 市场经济的本质和核心是法制经济，社会主义市场经济的建立和发展必然要求党和国家建立依法行政、公开接受监督、公共信息资源共享的“阳光政府”。在这种趋势之下，审计公告制度的产生是原发的、必然的，是经济社会发展的内在要求。

（二）民主法制进程

在这一民主法制进程之下，也就必然要求进一步转变政府职能，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制；加强对权力的制约和监督，发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用，认真推行政务公开制度，加强组织监督和民主监督，发挥舆论监督的作用。（参见十六大报告）审计结果公告这一审计监督和社会监督的结合体正是中国通向政治文明的民主法制进程中的排头兵，审计结果公告制度的逐步确立则在其中具有里程碑意义。

（三）社会现实问题与人民的意愿

社会生产力的快速发展推动中国进入社会转型和经济转型期，各个阶层、集团、群体利益迅速分化，各类社会矛盾日益突出，社会秩序受到严重干扰，各种经济社会风险增多，这些社会问题易于引发社会不稳定，进而影响经济建设。学者胡鞍钢的研究表明，从改革以来中国平均每十年左右同时出现经济增长下降或衰退、失业高峰和社会不稳定高峰。（胡鞍钢《关于当前我国社会稳定的状况与对策》）目前，影响我国社会稳定的主要因素主要有：腐败现象严重、居民收入差距过大、下岗失业人员增多、农民负担过重、重特大生产事故频发等等，集中表现为民众不满情绪增加，群众集体上访事件增多。

我们应该在不断改进工作方式 方法 的同时，准确把握民意中的积极有利因素，因势利导，广开言路，和人民群众共同研究解决我们工作中存在的困难和问题。党的十五届六中全会通过的《关于加强和改进党的作风建设的决定》指出：“马克思主义执政党的最大危险，就是脱离群众。”江泽民同志在十六大报告中指出：“推进党的作风建设，核心是保持党同人民群众的血肉联系。我们党的最大政治优势是密切联系群众，党执政后的最大危险是脱离群众。”事实表明，马克思主义政党在取得政权以后，不仅脱离群众的危险比未执政前大大增加了，而且脱离群众对于党和人民可能产生的危害也比未执政前大大增加了。纵观中国历史，长期的封建文化造成的朝野官民的二元对立结构根深蒂固，导致“得民心者得天下”与“水可载舟亦可覆舟”之类的古训反复应验。在今日中国要建设现代民主国家必须要打破这一怪圈，依法保障公民参政议政的言论自由，深入群众，了解民生疾苦，听取民间呼声，关注民怨所指，要牢记“防民之口甚于防川”的古训，抛弃“民可使由之，不可使知之”的封建愚民政策，披肝沥胆坦诚相见，求得理解。我国是人民民主专政的社会主义国家，党和政府不存在“家丑不可外扬”的顾虑。

审计结果公告越来越多地披露从中央部委到基层单位的各种违法违纪行为，这一透明的做法正可以让民众看到政府依法行政的决心和态度。实行审计结果公告制度不但对于推进政治文明，交还公民应享的知情权、管理政府事务的参与权、对政府工作的民主监督权、信息资源共享权等公民基本权利以及排遣民怨，做疏导民意的“减压阀”具有极大的政治意义，更可以团结民众，促进民众真正理性、建设性地深入地了解国情，对增进民众对党和国家的认同，增进人民当家作主人的自尊心、自信心和自豪感，实现全民族的同呼吸共命运，风雨同舟，共同致力于经济建设、社会繁荣和民族复兴意义重大。审计结果公告制度在这方面可以说是顺应 时代 、顺应潮流、顺应民意的。

三、国家审计的自我突破

从审计机关的角度看，审计结果公告制度的出现一方面是多种外力共同作用，适时顺势，应运而生的；另一方面则是审计机关自身作为年青的国家部委本着对党和国家人民的事业高度忠诚，审时度势，开拓创新，当仁不让，锐意进取的结果。国家审计在体制和制度上面临的主要困难和 问题 有：

（一）行政模式的局限

独立性是审计监督的本质特征。“独立”是指审计机构在组织、人员、工作和经费等方面独立于被审计单位，独立行使审计监督权，不受其他行政机关、 社会 团体和个人的干涉，以保证审计的客观、公证、权威和有效性。现有行政型国家审计模式导致的审计双重管理体制，在一定程度上使国家审计难以保持超然的状态，抑制了审计监督这把利剑的锋芒。《审计法》规定，审计机关作为政府组成部门之一，行政上隶属于本级政府行政首长的领导，业务上受上级审计机关的领导。各级审计机关领导均由地方政府任免、审计经费由地方财政保障，审计实际相当于地方政府的一个内审部门。而权力运行过程中发生的各种 经济 腐败行为，又往往与地方经济有着千丝万缕的联系，当审计涉及有关国家利益与地方利益、全局利益与局部利益问题时，就不得不考虑本级政府的意见，在查处中也难免瞻前顾后，很难完全站在国家的立场，依法进行独立有效地监督。

（二）依法审计环境的缺失

改革开放以来，随着社会主义市场经济进程的加快与深入，我国法制建设取得了很大成就，但仍存在着许多缺陷和不足。由于立法滞后或立法质量不高造成的无法可依或有法难依（如法规政策之间的前后不衔接或互相抵触）现象经常使审计人员无所适从，甚至造成审计与被审计双方各执一词，或者明知被审计单位的行为不对而苦于没有法规依据，使已经发现的问题无法落实。这无疑增加了审计工作的难度，并且潜藏着巨大的审计风险。

（三）责任追究制度不健全

一方面，党和政府仍缺乏健全有效的责任追究制度，被审计单位对审计后的落实整改压力不大。许多问题的解决要依赖各级领导的批示，而领导同志不可能对所有问题做出具体批示。另一方面，在 目前 的制度和工作安排下，审计机关本身既缺乏直接处理处罚的权力也缺乏跟踪落实的热情，使很多审计结果没有得到有效利用。

这些客观条件的限制，大多是审计机关本身无法改变的，不利于审计事业的长足 发展 。实行审计结果公告制度是审计机关为了更好地履行监督职责，主动提高对自身工作的要求，采取与社会监督相结合的办法，借助社会监督的“外力”，克服法规不健全和制度局限等不利条例的自我突破。

四、由骤起“风暴”到基本制度

2003年，审计机关在不经意间掀起了“审计风暴”，显示了“公开”的力量——准确地说是从不公开到公开的力量，极大地提高了国家审计机关的权威和声望。2004年审计结果公告进一步步入正轨，审计结果公开化的步伐加快，披露的一些问题甚至更加严重，却没有在社会上再掀“审计风暴”，公众在高度关注的同时开始平静地接受这一举措。其中除去媒体炒作的成份的变化，也显示出公众的成熟和理智焕发出的适应力。这也提醒我们，审计机关要长久地保持相当的 影响 力必须实现审计结果公告由骤起“风暴”落实为基本制度，将公开的力量用制度的力量加以巩固。

（一）“公开”的意义和效果

审计结果公告所展现出的力量即“公开”的意义和效果主要体现在四个方面：

（1）推动了 政治 文明的发展进程

公开透明是 现代 社会的大趋势，是现代政治文明的基本要求。“阳光是最好的消毒剂”，“腐败止于公开”。审计结果公告不但打击了各种违法违纪行径，在一定程度上遏制了腐败，更推动 中国 社会在走向透明、走向公开方面迈出了更大的步伐，加速了中国政治文明的发展进程。

（2）审计机关的影响日益扩大

中国人喜欢用脸谱化、美名化的 方法 来记忆和传颂心目中的英雄形象。“审计风暴”一词及其背后所包含地新闻媒体对审计工作和审计人员的宣传极大地扩大了审计机关的知名度，树立了良好地形象。

（3）领导更加重视

社会舆论的关注也更加促进了国家各级党政领导对审计工作的重视，各方面关于支持审计工作、表彰审计人员、要求加紧落实审计结果的讲话和批示的报导日益增多。

（4）整改效果更加明显

如果说以上的影响是软效果，展现了审计结果公告的软力量，那么审计结果公开制度推行以来日益明显整改效果则是显而易见的。据统计发现2004年审计发现问题的整改效果为历年最好，审计监督成效更加明显。李金华审计长曾经多次表示：“今年的审计结果整改情况，可以说是20年来最好的。”

（二）制度的力量

提高政府行为的透明度，铲除滋生官僚腐败的土壤，只靠刮一两次“风暴”显然是不够的。只有让审计结果公告变成审计署一项日常的制度，才能更好地保证公众的知情权，对政府和有关部门进行有效监督，审计工作才能发挥最大的效用。审计结果公告的本质是建设“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”政府的必要环节，目的是更好地履行审计监督职责，必须由制度加以规范并固定下来。审计公告制度的重要意义在于：

（1）促进审计结果的落实

审计署向政府汇报工作固然有内部处理之嫌，而每年向全国人大常委会的报告限于篇幅也只能突出重点、有所取舍，容易引起争议。公开是公平和公正的基础，审计结果公告制度是公开原则在时间上的延续，是纵向的公平和公正。当这一制度由审计署内部的制度上升为一种国家认可甚至法定的制度，必然可以减少许多关于公告实施合法性或合理性的争论以及抱怨的借口，而直接转入问题的定性、定量以及具体的整改落实措施。对没有审计或公告的单位也能起到举一反三的 教育 和警示作用。

（2）促进审计质量的提高

审计公告制度是一把“双刃剑”，它对审计工作质量提出了更高的要求。审计公告中披露的事实必须百分之百准确，审计定性处理必须客观公正，审计之后的整改必须得到公众的认可。公开是双方面的，审计和被审计单位的工作在一定程度上都置于社会监督之下，审计机关固然可以通过审计公告促进审计结果的落实，而任何疏漏和不当也都可能造成工作上的极大被动，因此必须切实贯彻温总理关于“严谨细致”的指示，严格执行《审计机关审计项目质量控制办法（试行）》，树立认真负责，扎扎实实，精益求精的工作作风，确保这项工作的万无一失。

五、关于审计结果公告制度发展的建议与展望

（一）保证公告结构的完整性

审计结果公告本身应具有完成的逻辑结构，如以审计处理情况及建议结尾，而目前部分公告的结尾延伸出被审计单位的整改落实情况，属于“审计结果的结果”。这条“光明的尾巴”不但破坏了审计结果公告文本本身的完整性，更重要的是这些由被审计单位提供的情况难于核实取证。列于审计结果公告之内是否表示审计机关认可呢？

建议在审计当中可以有意识地发现被审计单位一些好的值得宣传推广的经验做法，纳入到审计结果公告之中，而被审计单位的整改落实情况可以随同审计结果公告一并发表，但应列于公告正文之后。

（二）一些具体事例可以单独展开

审计结果公告中涉及的许多违法违规问题具有很高的典型性，但限于篇幅只能用一二句话简要概括，很可能无法引起舆论的关注，建议在其中选择一些问题突出、性质严重的案例具体公告，如链接成分报告作为附件。这样既可以完整地展示事例，树立反面典型，起到解剖麻雀的 分析 作用和警示作用，又可以推动参与审计的特派办和地方审计机关的审计结果公开工作，提高审计质量。

（三）加强与媒体的沟通配合

审计结果公告向社会公开，受众可分为五类：党和政府、审计对象、新闻媒体、专家学者、普通群众。五者之间存在互动的关系，媒体作为中介，既是党和政府的喉舌又反映人民的呼声，并有其自身的工作特点和活动 规律 。审计结果公开后，真正在舆论间传播的基本上并非审计结果公告的文本本身而是经过新闻媒体收集整理、加工提炼而成的各种新闻焦点。

审计机关一方面要重视与新闻媒体的沟通，及时报道审计工作的成果和存在的困难，以取得人民群众、专家学者以及其他公务人员的理解和支持；另一方面要积极 研究 媒体的宣传规律，把握舆论的焦点、热点，指导具体的审计工作，推动关于审计的舆论宣传更加成熟，更具理性和建设性。

（四）防止审计结果公告制度出现“过”与“不及”

揭露问题并不是最终目的，解决问题和遏止类似问题的产生才是根本。审计结果公告制度实行后的结果简单分析起来，不外乎有以下几种可能：一是公告无 内容 ，淡出公众的视野；二是内容较少引发官官相护的怀疑甚至质疑；三是部分内容有新闻价值，引起关注和积极地讨论，推动整改落实；四是查出的问题非常严重，引起轰动、争议，甚至出现极端情况影响社会稳定；五是查出的问题反复出现，各方面见怪不怪，在实质上空洞化，不再引起注意。其中，四、五两条是“过”，一、二两条是“不及”，都是我们不愿意看到的。

制度建设是必不可少的，但并不是一劳永逸的，一方面要认真分析形势，深入实际，把握社会发展的脉搏，严谨细致地取证，通过在公告前严格地请示上级政府并反复征求被审计单位的意见、征得他们同意来排除公告的风险；另一方面则要防止制度化带来的僵化与形式化，防止按部就班地“为了公告而公告”，这在审计公告制度全面推广，尤其是在部分地方执法环境的受限较多情况下的更易形成一种趋势。媒体需要兴奋点，群众需要由远而近的实际效果。媒体的力量使之成为资源，群众的关注永远是我们工作的后盾。总喊“狼来了”的孩子将失去发言权；审计结果公告整体上如同一杯果汁，不能因强自为之或各地一拥而上地加入而冲淡，而果汁冲淡容易，再浓则很难。审计结果公告制度只能承载其所应该承载并能够承载的责任，我们应该珍惜目前来之不易的局面，坚持宁缺毋滥的原则，继续积极稳妥地推进公告工作，同时防止“过”的风险与“不及”的倾向。

21世纪，中国政治文明的进程势不可挡，审计公告制度的实行是其中重要标致性的一环，是浓墨重彩的一笔。如果说审计结果公告是一柄柄利剑，“审计风暴”就是闪烁其上的光环，而审计结果公告制度能够使这些光环在可接受的范围内长久地固定下来。

审计公告制度必定将审计工作带入一个新的纪元。