城市化跃进中的户籍制度改革

一、宏观背景：户籍制度的历史与现状

户籍制度作为一项行政管理制度在古今中外都以不同的形式存在着。中国最古老的户籍制度形式可以追溯到西周时期的“习民数”制度。《周礼》中详细记载了当时的户籍制度，“版图”一词的“版”字在《周礼》中就是户籍的意思[2]。近代以来，清政府和国民党政府在其统治时期都制定了《户籍法》。新中国的户籍制度是在1958年才开始正式确立的。

1、历史及其作用

1951年，中华人民共和国公安部颁布了《城市户口管理暂行条例》，其宗旨里鲜明地写着“保障人民居住、迁徙自由”的字样。从1953年开始，农民涌入城市的情况日益严重，政务院相继发出了《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》等一批红头文件，严格限制农村人口向城市迁移。1958年1月9日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国户口登记条例》，第一次以法律的形式将新中国成立以来逐渐形成的城乡有别的户口登记与迁移制度固定下来。这一条例和与其相关的法律、法规、政策、文件共同构成了中国目前独特的户籍制度体系。

户籍制度原本是政府职能部门对所辖民户的基本状况进行登记（包括常住人口登记、暂住人口登记、出生登记、死亡登记、迁移登记、变更登记等）并进行相关管理的一项国家行政管理制度，其目的在于维护社会治安和提供人口统计资料。但是，我国1958年以来所建立的户籍制度已经远远超出了治安管理与人口统计的职能，户口与粮油供应、劳动就业、福利保障、义务教育等具体社会制度的结合使得户籍制度成为固化公民先天身份，控制人口自由迁移的手段，这在计划经济的背景下显得尤为突出。由此可见，“现行的户籍制度并不是一个纯粹意义上的户籍行政管理制度，而是以户籍身份制度和人口迁移禁锢制度为核心的，与户籍制度、户籍管理有关的一系列具体社会制度的总称”。[3]

这种有中国特色的户籍制度的确立，是有其时代背景和历史作用的。建国初期，大量的农村人口向城市迁移，而城市的就业、住房、教育等基础设施又十分紧张。在解决城市有限的就业机会与庞大的农村剩余劳动力之间的矛盾时，政府选择了牺牲农村和农民。另外，以重工业为主体的发展战略也意味着农业和农民要不断地为城市和工业“输血”，只有将二元格局以制度的形式固定下来，才能保证“血源”的畅通。因此，如果我们带着“历史同情心”去思考，就不难发现这种户籍制度产生的必要性。首先，它是与计划经济体制相配套的户籍制度。没有它，人口和劳动力就无法按计划调配，城市人口的机械增长就可能失控，粮油、副食品、燃料就不可能按计划配给，医疗、福利、住房分配也可能处于无序状态。客观地说，户籍制度对计划经济体制所作出的贡献就是对整个国家发展的贡献，尽管这种贡献是以一定的社会代价为前提的。其次，它曾经在维护社会稳定和人口统计方面起到了很大的作用。毫不夸张地说，中国社会长期的稳定局面在很大程度上得益于对人口的严格控制。理解户籍制度的历史和作用，是我们讨论户籍制度的现状及其问题的基础和前提。也正是在这个意义上，我们说改革现行的户籍制度而不是彻底废除。

2、现状及其问题

改革开放以来，随着市场经济体制的确立和发展，户籍制度的弊端开始逐渐报露。如果将普通老百姓在日常生活中的就业、教育、婚姻等问题上所切身体验到的麻烦与不便从理论上加以梳理和分析的话，现行户籍制度的弊端主要体现在以下几个层面。

（1）经济发展

从经济发展的角度说，户籍制度带来的最大问题就是高成本、低效率。首先，市场经济的前提性条件之一就是劳动力的自由流动。正如马克思告诉我们的那样，“大工业的原则是不断地把大量资本和大批工人从一个生产部门投入到另一个生产部门，大工业的本性决定了劳动的变换、职能的变动和工人的全面流动性”。[4]日本明治维新开始后，很快就在全国范围内确立起自由迁徙和自由择业的社会制度的主要原因就是为了促进经济的快速发展。因为人只有在自由活动的状态下，才能够真正发挥人之为人的创造性。1954年，美国经济学家威廉.阿瑟.刘易斯在《劳动无限供给条件下的经济发展》一文中提出了著名的“二元经济结构理论”，为欠发达国家的赶超型现代化提供了很好的路径。他认为，在欠发达国家工业化的早期存在着两个相互独立又彼此联系的经济部门，一个是城市现代产业部门，另一个是以农业部门为代表的传统经济部门。传统经济部门为现代产业部门提供了源源不断的剩余劳动力，使得节约资本的劳动力密集型产业迅速的扩张。随着这种扩张，越来越多的剩余劳动力得到有效的利用，并迅速转换为资本，缓解欠发达国家工业化早期的资本严重短缺问题，使经济增长进入良性循环。恰恰相反，中国城乡二元对立的户籍制度，却堵塞了农村剩余劳动力向城市转移的正式渠道，使得中国在很长一段时间内失去了经济发展的重要机遇期。其次，由于户籍政策将农村劳动力阻挡在城市的大门之外，导致了农村剩余劳动力的“破坏性就业”。一般而言，合理合法的就业是对经济增长的贡献，创造正价值；完全的失业对经济增长无贡献，社会价值为零；而破坏性就业对经济增长只有破坏作用。农村剩余劳动力的破坏性就业主要表现在土地的过度开垦，滥砍滥伐林木、肆意捕杀野生动物等严重破坏生态环境和可持续发展的短视行为上。最后，户籍政策制造的身份差别，使得外来打工者群体缺乏基本的归属感和确定性。这种“打工仔”的心态无论对于个人的事业发展还是社会的经济进步都在不同程度上存在负面影响。一部分人的投机心理相当强烈，大量农民进城打工的目的就是为了挣钱以后回家盖房子。

（2）政治文明

从政治文明的层面来看，正如市场经济是现代国家所普遍实行的经济制度一样，民主政治也是一个不可抗拒的全球趋势。民主政治制度是由自由、平等、尊严等全人类共同遵循的政治价值来支撑的。自由是人的本质属性，是个人全面发展的首要条件。自由作为一个人生命活动的本质体现，是全面多样的，包括人身自由、言论自由和活动自由等自由权利。而迁徙自由、择业自由和居住自由则是最为基础性的权利。如果连这些权利都无从保障，又何谈政治自由和民主权利呢？平等也是现代社会的根本政治价值之一。所谓平等首先是指机会均等。即法律面前人人平等。不因出身、性别、肤色、民族的不同而不同。国家保障每个公民享有起点公平的权利是其基本的职能。尊严是指公民的人格独立和不受侵犯，人们可以在法律的规范下自由行动，在社会生活中获得他人的尊重和平等对待，过上体面的生活[5]。反观我们的户籍制度，可以肯定地说这些全人类所共同遵循的政治价值在其中没有丝毫的体现。建设社会主义的民主制度一直是我们追求的目标，户籍制度的存在为这一目标的实现设置了不小的障碍。

（3）社会整合

和谐、稳定的社会环境对于一个国家的经济发展和政治文明是至关重要的。中国共产党的十六届四中全会把“构建社会主义和谐社会的能力”作为党的执政能力建设的重要内容，提出“要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会建设摆在重要位置，注重激发社会活力，促进社会公平和正义，增强全社会的法律意识和诚信意识”。[6]虽然，人们对于什么是和谐社会还存在着争论，但有一点是相当明确的，一个和谐社会的标志至少是对全体社会成员的同等尊重。贫富分化严重、社会矛盾突出的社会肯定不能说是和谐社会。

孙立平教授认为，目前中国社会不同群体间存在着严重的“权力失衡”，整个社会面临“断裂” 的危险。他认为断裂社会与多元社会是完全不同的概念。“从表面上看来断裂社会好像也是一种多元的社会。但其实，这两种社会有着根本的不同。概括地说，在多元社会中，尽管社会结构分化深刻、各种社会力量并存、不同的价值甚至互相对立，但这些不同的部分基本是处于同一个时代，社会的各个部分能够形成一个整体的社会。但在断裂的社会中，情况却截然不同。在断裂的社会中，其不同的部分几乎是处于完全不同的时代，他们之间也无法形成一个整体的社会。也就是说，整个社会是分裂的（不是在政治的意义上，而是在社会的意义上）”[7]。社会断裂的一个重要表现就是在城乡之间的断裂，而现在的户籍制度则加剧了这种断裂。在大量农民以农民工的方式流动到城市之后，并没有从事投资经营的资本，他们有的只有劳动力。在北京和上海这样的大城市，都由政府制定了种种规定，明确规定许多工种是不许他们从事的。因此，他们事实上是被排斥在城市的主流劳动力市场之外的。更重要的是，一张农村户口使得他们在社会身份上无法成为他们居住和工作于其中的那个城市的一员。这无疑会滋生社会仇恨。

3、改革的方案和模式

虽然，直至今天户籍制度的上述弊端应在不同程度的存在着，但这并不意味着户籍制度没有丝毫的变化。实际上，自1980年代，户籍制度就已经开始步入了渐进改革的轨道。这些不同层面上的改革试验经历了以下几个阶段。

（1）“农民自理口粮”

1984年10月，国务院发布了《关于农民进入集镇落户问题的通知》。规定凡申请到集镇（不含县城关镇）务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口，统计为非农业户口。这种被称为“集镇自理口粮户口”的出现，标志着户籍制度改革的正式开始，这意味着农民基本上取得了依自己的意愿进入除县城关镇以外的建制镇和非建制镇的权利。然而这只是万里长征的一小步而已，一些地方的实践很快就证明这种“头疼医头，脚疼医脚”的改革模式的吸引力和影响力都相当局限，生命力也很快就衰退了。

（2）“城镇户口商品化”

（3）确立总体方案

作为一项地方性改革，湖州的户籍制度改革就是发生在上面这些宏观背景之下的。

二、微观透析：湖州户改的始末

1、湖州户籍制度改革的具体办法

虽然从2001年3月开始，湖州市实行了“零门槛”的户籍制度改革方案。但从1995年开始，湖州市就已经开始探索户籍制度改革的方向了。其间主要经历了三个阶段：

这个文件本着放开政策、简化手续、提高效率、方便群众的原则，为建立起有利于城镇发展的集聚机制，提高城镇人口、产业集聚功能的政策环境，对湖州市区户口迁移管理作出了更加具体、宽松的规定。其主要内容是[8]：

(二)购房兴业户口的办理。购买房屋、投资兴业，本人、配偶及随同居住的亲属要求在房屋所在地或者投资地落户，凭房屋所有权证或者营业执照及落户人户籍证明， 当即办理准迁手续。

(四)在市区务工、经商人员户口的办理。务工人员已与务工单位签订一年以上劳动合同或已办理社会养老保险并交纳一年以上养老金的，经商人员已依法申领营业执照一年以上的，可以在单位集体户、店铺开设地或者住所地落户，凭劳动合同、养老金缴费凭证或营业执照、本人户籍证明，当即办理准迁手续。

(五)对新建住宅小区，尚未建立居民委员会等基层组织，只要人员已实际入住，户口登记机关应准予办理户口迁移，可采取靠入就近居委会的办法解决，不得以未建居委会为由不予办理户口迁移。

(六)对符合上述落户条件的户口迁移(申报)事项，区公安分局和市公安局不再逐级审核审批，申请人可直接在户籍窗口办理准迁或迁移手续。

2、主要特点

湖州市的户籍制度改革在全国形成了一定的社会影响。中央和省级的多家新闻媒体给予了充分的肯定和支持。称之为“开了户籍变法的先河”。省内外10多个地市（县）的政府、公安机关前来参观考察、学习经验。全国人大内务司法委员会的领导还专题听取了湖州市户籍制度改革的汇报。湖州市公安局也因此获得了“中国地方政府创新奖”。之所以能够在竞争激烈的“第二届中国地方政府创新奖”评选中胜出，主要原因是湖州户籍制度改革的特点在很大程度上与“中国地方政府创新奖”的六个评选标准相符合。这些特点是：

其次，重要性与效益性。湖州户籍制度改革的意义不仅是在一定程度上赋予了公民自由迁徙的权利，而且是对行政部门自身工作方式和办事效率的改革。湖州市公安局将户籍制度改革作为“打造服务性公安”的一个切入点，是在挑战自身的权力和利益。他们把户口迁移审批改为登记，纳入电子政务，实行一窗式管理。如办理迁往市区手续，简单快捷，只要携带身份证、户口薄，到市办证中心公安窗口走一趟，仅花几分钟就能办成。体现了权力机关难得的为民服务精神，具有明显的社会效益。

最后，持续性和推广性。湖州户籍制度改革的持续性主要体现在改革措施的配套和完善上。户籍制度改革是一项复杂的系统工程，决不是公安机关一拍脑袋就可完成的。湖州的改革是在市委、市政府的统一领导下，公安、教育、劳动和社会保障、城建、卫生、交通等多个部门密切配合的结果。对户籍制度改革可能带来的种种社会矛盾和问题，事前做了大量的调研和准备工作。在这个意义上我们说，该项活动具有相当的持续性和推广意义。

3、积极效用

湖州户籍改革的受益人不只是那些刚刚落户湖州的“新湖州人”，整个城市的经济发展和城市化进程也因此受益。既为逐步全面打破户籍限制，实现公民自由迁徙权利提供了可行的实践经验，也为我国的城市化进程提供了新的路径选择。此外，改革给其它类似湖州的中等城市带来的示范效应也不可小视。我们可以将这些积极作用归结为以下两个方面。

第一，局部作用。

其次，对于公民个人，尤其是对于那些已经在湖州工作、生活多年，户口受政策限制长期得不到解决的人员来说，户籍改革使他们获得了平等的身份，享受到了应有的福利待遇，减少了很多不必要的烦恼。

最后，对于政府部门而言，户籍改革有利于降低行政成本。“原来的户口迁移，特别是‘农转非’，须经户口所在地派出所、分局、市局承办人和分管领导逐级审批，环节多、时间长、名额少，迁移工作既难又烦。户籍制度改革，革除了层层把关的繁琐手续，实行准入登记，节省了警力投入，减少了周转时限，提高了工作效率，节省了公共财政的支出。”[12]

第二，全局效应。湖州户籍制度改革的全局性效应体现在两点。首先，户籍制度不是坚不可摧的堡垒，更不是捅不得的“马蜂窝”。湖州成功的经验告诉我们，所谓改革可能在社会层面带来的种种混乱和失序，完全是那些现有制度的既得利益者们的借口和托辞。目前，已经具备了在像湖州这样的中小城市放开户籍政策的环境和条件。第二，改革和创新并不意味着是对改革者自身利益的损害。目前，一些地方政府之所以不善创新甚至惧怕改革，其主要原因就是担心失去原有的权力和利益。而湖州市公安局锐意创新的成功案例却表明，顺应时代发展和民众需求的渐进式改革非但不会从根本上损害党和政府的利益，相反还有可能成为地方官员一份沉甸甸的政绩。

4、改革动因

虽然，人们赋予了湖州户籍制度改革很多宏大的理论意义，套上了诸如“实现人的自由迁徙权”等漂亮的光环。但湖州的改革者们却从来都不避讳他们在改革之初的真实想法和现实目的。事实上，改革的动因既简单又实在，就是通过扩大城市规模，加速城市化进程来拉动城市经济的快速发展，从而在竞争激烈的长三角地区占有一席之地。

5、改革过程中出现的问题

户籍问题具有牵一发而动全身的“蝴蝶效应”，户籍制度改革所带来的现实问题也是方方面面的。如就业、子女就学、住房、计划生育、公共交通、消费服务、环境卫生、城市建设、社会治安等。人们原本以为湖州的户籍制度改革会像郑州一样因为就学等问题而遭到挫败。然而，三年改革的实践证明，各部门已经采取有效的措施基本解决了这些问题。不少人担心的户籍制度改革会使城市人口大量增加，导致人口膨涨的问题也没有发生。因为，老百姓都是理性的经济人，进入城市的多是在城市具有一定的生活基础，即有固定的住所和生活来源，并且认为在城市会更有发展的人(创业、购房、或求学)。盲目进入城市的人较少。所以这些并不是湖州户籍制度改革面临的大问题。

目前，湖州户籍制度改革面临的最棘手的问题是不能实行双向的自由迁徙。即只允许“农转非”，不可以“非转农”。湖州户籍制度改革后不久，特别是去年以来，要求“非转农”的人越来越多，这是改革者当初始料不及的。据吴兴区近郊的道场派出所反映，该乡要求“非转农”的人员几乎每天都有，已成为派出所的难点工作之一。出现这种情况的主要原因是由湖州经济发展的大背景决定的。湖州去年提出了在2007年建成大城市的目标，并得到了省政府的批准。随着城市规模的不断扩大，用地需求也相应增加。农村的大量土地要被征用。而农民土地及房屋补偿是以户口为标准的，一户人家人口越多，得到补偿金就越多，有的家庭能得近百万元的补偿金。而原来在征地范围内，前两年户口迁到城里的人员就得不到相应的补偿。因此，出于利益的考虑，有些人要求将户口迁回；还有一些人想将户口迁往农村以便享受农民建房的政策。目前，因情况比较复杂，涉及到一大批人的切身利益，因此，相关政策的出台，还需要有一个过程。但解决“非转农”问题的根本的出路在于把附加在户口上的利益彻底剥离出来，还户口以本来功能。以前，城市户口意味教育、医疗、社会保障等一系列经济利益，使得农村人渴望成为城里人。然而，随着依附在城市户口上的利益逐步丧失，人们对城市户口的渴望也逐步淡化，甚至出现了“非转农”的压力，主要原因就在于现在的农村户口又被重新附加了一部分城市户口所不具有的特殊利益。

三、余论：多余的担忧？

现今，很多地方政府都把户籍制度改革作为加速城市化进程的突破口。全国各地传来了很多“一夜间农民变为居民”的消息。先是深圳将原集体所有土地全部收归国有，27万农民全部变为城市居民并享受居民待遇。接着，有媒体报道，浙江明年要变‘二元化’城乡户籍管理制度为‘一元化’，农民可能统一改称居民。对此，人们普遍抱着相当乐观的态度。但笔者却认为“冷静而谨慎的乐观”态度更为必要。我们应该质疑的是，地方政府的目的是什么？农民将为此失去什么？得到什么？我们的担忧是“小户口”能搬动城市化的“大石头”吗？

我们当然不想亵渎各地方政府改革不合理的二元户籍制度，赋予公民平等的自由迁徙权利的高尚愿望。但我们必须同时认识到地方政府及其官员也是理性的“经济人”。正像公共理论的创始人布坎南告诉我们的那样：国家不是神造的而是人造的；政府是民选的但却是由人组成的；政府的行为规则也是由人制定的。这些规则并不是完美无缺的。政治家和官僚都是有着个人利益的常人，他们既不代表社会利益，也不是除社会公共利益别无它求，他们都以自身利益的最大化为行动目标。[13]地方政府作为新制度的供给者和旧制度的改革者在推动改革的过程中，“要通过成本收益计算做出对自身来说利益最大化的理性选择。只有在确定新制度的预期收益大于预期成本时，制度的供给者才有动力去进行制度创新以供给新制度，否则就会出现制度供给不足或制度短缺状态。”[14]

显然，对于地方政府而言，改革户籍制度最重要的预期收益就是农民手中的土地。即便在目前倡导“科学的发展观和正确的政绩观”的背景之下，行政压力体制下“一手高指标，一手乌纱帽”的干部考核体系，使得招商引资依然是各级地方政府及其官员的核心工作。控制土地数量和价格的能力是使其在地方政府间恶性竞争的态势下取得胜利的关键，因为资本的自由流动性和追求利益最大化的本性使得它们随时准备用“脚”对不同城市的政府进行投票。为此，我们可以说，这是“户口”与土地的一个交易，这种看似解放农民的行为有可能成为一种新型的更为隐蔽的盘剥方式。站在这个视角上，我们对一些地方一夜间将农民原来集体所有的土地全部收归国有的做法会有更深刻的解读。也正是在这个意义上，有学者在分析一些地方政府的创新时负责任地指出，“虽然地方政府不乏创新，但是，我们也应该清醒地看到，在这些创新中，许多最终只是昙花一现，创新的浪潮中搀杂着大量的泡沫。一些地方政府正在把创新当作实行新的"政绩工程"的借口，用其来迎合某些上级部门的垂青。因此，只有民众才是评估政府创新的最终主体，只有公共利益才是衡量创新绩效的根本尺度”。[15]

此外，地方政府在以户籍制度改革来加速城市化的过程中，还普遍存在着对城市化的简单化理解。现代化的重要标志之一就是城市化，因此，人们都将城市化作为追求的目标和发展的方向。一般而言，人们理解的城市化就是农业向工业的转变，农民向市民的转变，乡村向城市的转变。通常用农业人口占总人口的比重来计算城市化的水平。事实上，这种理解是颇为表面的。要想全面地理解城市化的概念，必须首先明白何谓“城市”。美国社会学家沃思对城市的界定最具权威。他的《作为一种生活方式的城市性》一文是城市社会学研究历史上的经典之作，提出了“作为一种生活方式的城市性”的观点。在对城市进行概念界定时，沃思首先批评了以人口比例作为衡量城市性的惟一指标的做法，他指出：“只要数目仍作为惟一标准的话，就不会有令人满意的城市定义。”他还指出以居民的职业，一些物质设备和机械以及政治组织的形式作为界定城市的标准也是片面的。因此，城市既不是用特殊地点和历史条件限制的文化影响来界定，也不是用城市的物质约束来界定(尽管城市并不能脱离这些东西而独立)，而是以城市作为人类联系的一个特殊形式作为切人点，也就是说，城市性可以理解为一种生活方式，它表征着人类联系的具体形式。沃思将城市定义为“由不同的异质个体组成的一个相对大的、相对稠密的、相对长久的居住地”。[16]

总之，城市化不单纯是农民进城，它意味着国民经济增长模式、国民生活形态和国民意识的重大转变；城市化应该是一个系统的工程，是一种变农业人口为城市人口，变农村生产、生活方式为城市生产、生活方式的社会发展过程，是社会文明的标志。虽然，在中国这样典型的“后发”国家中，城市化进程需要政府的规划、指导和推动，政府在其中扮演了主导型的角色，但最终还应是一个由“看不见的手”所自然推动的渐进性过程。毕竟，罗马不是一天就能建成的，而中国的农民也不是一天就都能“进城”的；虽然政府是“必要的”，但要切记政府不是“天使”而是一个“利维坦”。

注释:

[2] 俞鹏德著，《城乡社会：从隔离走向开放》，山东人民出版社，2002年，第2页。

[3] 俞鹏德著，《城乡社会：从隔离走向开放》，山东人民出版社，2002年，第1页。

[4]《马克思恩格斯全集》第23卷，人民出版社，第534页。

[5] 俞可平主编，《政治学通论》，当代世界出版社，2002年，336页。

[6]《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，人民出版社，2004年，24页。

[7] 孙立平，“我们在开始面对一个断裂的社会？”，来源于世纪中国网站。

[9] 详见湖州市公安局，“湖州市户籍管理制度改革情况介绍”，2004年，第3页。

[10] 俞可平，“中国地方政府的改革与创新”，来源于中国地方政府创新网。

[12] 同上，第7页。

[13] （美）布坎南著《自由、市场与国家——八十年代的政治经济学》，生活、读书、新知三联书店，1989年，第36页。

[14] 详见何增科，“渐进政治改革与民主的政治转型”，中国政府创新网。

[15] 杨雪冬，“公共利益是衡量政府创新的根本尺度”，中国政府创新网。