政府解决社会冲突的对策

政府解决社会冲突的对策

（一） 宣传救灾，以定民心政府在广泛发动社会各界捐款捐物赈济灾民的同时，对于各级办赈官员更是严厉训戒其要体恤灾民、尽心办赈，其根本目的是维护社会之稳定及统治秩序。1906年湖南、江西等省遭受数十年难见之大水灾，灾民生活困苦不堪。面对此灾情，清政府在上谕中称“本年湖南、江西等省被水成灾。饥黎嗷嗷待哺。……痛戒因循，实事实心，修明政治。即各省筹集各款，当思民膏民脂，来处不易，务宜撙节休养，留其有余。……并著责成该将军督府振励官方，整治吏治”。

（76）大量灾民流离失所，若得不到政府的有效赈救，就有可能引发冲突。联系到1906年在湘赣边界爆发了震惊全国的萍浏醴大起义，说明当时清政府已隐约感觉到了灾情的严重所带来的社会隐患。如果说，在上述材料中，清政府的上谕还是以关心民生疾苦而饬令各级官吏办理赈务的话，那么下面这一则材料就能明显看出政府赈灾的根本目的是为了消除灾荒所带来的社会隐患。1931年国民政府发表社论指出“而民生问题是鲜有不影响于政治者。”政府劝戒官吏积极赈灾，目的在于“使灾民不因内心之冲动与外力之诱惑，对灾民多方予以开导，使其言行趋于善良”，并要求各级官吏对灾民进行训导，“务使其不影响于社会之治安、政治骚动为要。”

（77）总之，政府对外宣传发动社会各界赈救灾民，对内则发布通令，要求各级官吏认真办赈，消除灾荒引发社会冲突的隐患，为其顺利开展各项赈救措施打下了基础。

（二）赈济灾民，缓和矛盾

无论是出于体恤灾民还是维护统治秩序的目的，晚清和民国政府都把对灾民的赈济作为一个重要手段，力图解决灾荒引发的社会冲突的可能性。应该说，政府对于赈救灾民还是比较重视的。正如有学者评价1931年国民政府对水灾的救济时所指出的：“南京政府救济成就之显著，虽然还不能对每个灾民给予救济，但是其意义决不可小视。”

（78）政府采取积极有效的赈救措施，缓和社会矛盾，在一定程度上还是能够化解或减轻灾民给社会带来的冲击。这里主要以1931年江淮大水受灾严重的湖北省为例，说明政府在赈救过程中的作用。

1、赈救机构的专职化第七条：总务股掌理事务有撰拟保存收发文件，会计庶务，典守印信及其它不属于他股事项。

第八条：救济股掌理事务有收容难民，放赈事项。

第九条：筹赈股掌理事务有劝捐、收捐、灾款保管事项。

第十条：审核股掌理事务有赈款收支及审核用途，审核各属报审事项。

第十一条：调查股掌理事务有各处灾况实际情形，施赈实际情形，灾区各项统计及报告事项。[79] 急赈会各股设正副主任各1人，由急赈会常务委员兼任，而常务委员则是省政府委员，省党部委员，或金融实业界、社会慈善团体中的重要人物组成。这样就能较顺利地保证赈务工作的开展。另外，在湖北水灾急赈会下还设武庆闸水灾临时维持会，专门负责陆上和水上救护。设武昌临时办事处，共分总务、会计、监察、远输、文书、施政、宣传、救护等17个股，近400人，另外还设7个收容所和3个施粥厂负责灾民的急赈事宜。

2、赈救措施的多样化

1931年江淮大水灾，湖北省是受灾最严重的省份之一，全省68县， 被灾者达45县，受灾人口达900万以上，灾情之严重，为百数十年所未见。湖北省政府积极组织赈救，采取急赈，工赈，农赈，等多种方法缓解灾情，取得了较好的效果。湖北水灾善后委员会新赈区赈济灾民一览表：

区别

类别 蔡甸赈区 横店赈区 石嘴赈区

主任姓名 沈文卿 王森甫 黄吉亭

设定 结束 1932年8月31日 1932年4月30日 1932年4月30日

灾 民

人 数 口数 250752 44107 100970

户数 70481 8365

散放赈品数量 麦斤数 3323442 596090 1009700

米斤数 92279.5

从上面的详细列表可以看出，水灾善后委员会在蔡甸、横店、石嘴三个赈区施麦、施米，共散放美麦近500万斤，米近10万斤，共赈济灾民78846户，灾民近40万人，平均每天散发赈麦18000余斤，发放赈米340多斤。据《湖北水灾日刊》发表《社论》指出：“经此两月急赈之后，鄂省千万灾民，虽不免有绝少之数量，无法可苏生于病疫，而绝大多数固已安然渡过此生活之难关，得保全性命于今日矣”。

（83）报道可能有夸大之处，但急赈之积极成效是勿庸置疑的。再次，限价和平粜是政府经常采用的一个救灾措施。所谓限价是指政府通过行政手段限定市场粮食最高价格，打击囤积居奇、谋取暴利的不法行为，减轻灾后粮荒的目的。湖北本是产粮区，1931年大水灾时，遭此大水，农田受淹，又因部分商人囤积居奇，米价上涨。湖北汉口地区米价7月1日每担15元，9月1日上涨至每担16.5元。

（87）而当时劳动力价格，农忙之时男工每日2-4角，女工1-2角，农闲时则更低。政府采取果断措施，平抑市场米价。政府与武昌市商会通力合作，在武汉成立谷米登记规则，由省政府批准实行，内容主要有：凡囤户商店存米在100担以上者，依规则登记。登记手续有囤户或商店负责人姓名及住地，存储数量、日期及存储地点。 囤户有购进或出售谷米必须向政府申报，以备考查。市县政府可随时派员查验各囤户及商店谷米数量，如隐匿不报，视情节轻重，予以相当处分。这样政府就掌握了囤户及粮户的囤米情况，有利于防止米商囤积居奇。平抑米价的办法为：最上等之米价，每石不得超过15元，但米质不能变更。最次等机器米价，每石不能超过11元，米铺经售期间原熟米价，每石不能超过10元，米质均不能变更，并严禁搀水，及夹沙泥。政府还对一些违反法规的商户进行惩处。如武昌市政府与商会合作，将不执行谷米登记条例的湘赣新米店经理吴煜阶传案拘押，并罚米30石，充赈济之用，以示薄惩。

（88）。

第七区工振局工程成绩表

（90）

段别 段工程师 工长（公里） 已完土方（市方） 已发麦粮（吨）2 杨声溢 13.8 171,132 1,560.,471

3 吴焕章(先)4 周炳麟 13.0 214,376 1,904.261 6 王家琛 17.5 223,446 2,019.4018 余西万 36.0 189,505 1,386.734

9 周可桢 26.0 163,384 1,461.588共计 172.4 2,115,832 19,377.137

3、赈救法规逐趋完善

（1）赈救事务的管理法规

（2）赈务人员管理的法规

1931年民国政府颁布了《办理赈务公务员奖励条例》和《办赈人员惩罚条例》等法规，从制订方面规范政府赈务人员的行为。

奖励：根据《办理赈务公务员奖励条例》规定，有下述行为之一者，给予奖励：遇非常巨灾，统筹综划，转危为安者；负有地方治安、水利、河防、卫生、交通、救济各责任人员，其尽厥职，先事筹防，消灭巨灾者；尽心设法救济，特著成效者；查核严明，散放周密，异常出力者；立身刻苦，办事敏捷，特著勤劳者；办理赈务在3年以上，著有成绩者。有上述成绩之一的公务员，由所在单位或上级机关核实后，根据成绩大小，分别给予明令褒奖、升叙、进级、加俸、记功，给予赈务委员会金质褒章，给予赈务委员会银质褒章、嘉奖八项。[96]

惩处：根据《办赈人员惩罚条例》规定，有下列行为之一的，由其主管领导或所管团体详其事实，移送法院，按情节轻重，分别依照刑法，本刑加重三分一处断：卷逃赈款者；购买赈粮赈物浮报价目者；与商民通道作弊于采购赈粮物等费，扣取折扣者；意图侵吞赈款赈物，假造或涂改单据、账目者；意图冒领所营赈赈物，浮报灾民名额者；经掌赈务人员以劣品抵换赈物者；负有办赈任务人员，借职务上的权力、机会，购买贩运物品漏税渔利者。为不使上述规定流于形式，法规特别规定监督机关可以随时派员监察及调阅各赈务机关团体之单据、账目，其违法或失职者，依法弹劾之。[97]

（三）动用武力、镇压民变

政府办赈救济灾民，最关心的是稳定社会秩序，避免灾民冲击社会，酿成民变。对于藉灾骚动的灾民，即使在赈灾的同时也采用武力镇压。左宗棠认为 “办赈须籍兵力”，“向来各省有偏灾，地方痞匪往往乘机掠食，或致酿成事端。故荒政救饥，必先治匪也。” [98]这里所谓的“匪”、“痞匪”等等，只不过是那些衣食无着而又不甘坐以待毙，铤而走险冲击社会的灾民。在此以1910年长沙抢米风潮为例加以说明。

1909年湖南遭受巨大水灾，政府粮食储备锐减，库存空虚。据调查，至1910年3月“省城粮栈存数仅九百余石，米坊近五百家不满十万石，粮户存仓租谷约五万石，而公谷如储备仓仅一万四千余石，湘义仓存一万千余石，湘社仓存八千三百余石，筹备地方自治公谷五十余石，综计公私存谷不满三十万石。即使颗粒不复外溢，不足两月之食。”另一方面，市面米价一日数涨，早已突破了一般市民的承受能力，“湘省从来米价每石恒两三千文上下，光绪三十二年水灾，亦不过四千余文，今尚未播种，价已七千以外，实为百数年所未见。”

（99）市面米价猛涨，而政府粮库空虚，社会动荡不安。 一方面，政府对抢米风潮的镇压态度是十分强硬的。这无论是因处理冲突不力而遭停职查办的巡抚岑春蓂还是继任巡抚杨文鼎，其对灾民的反抗采取武力扑灭这点上是一致的。岑春蓂对饥民暴动采取严厉的措施，两次张贴告示称：“又有一种不法痞徒因米价稍昂，藉口富户闭粜，煽惑贫民及无知妇女成群结党向各绅富家勒索坐食，名曰吃排饭。或恃众抑价强买，捣毁砻坊。甚至持械抄枪，任意滋扰”，并威胁说：“查例载：直省不法之徒，如乘地方歉收，伙众抢夺，扰害善良，挟制长官者，照光棍例为首斩决，为从拟绞等语。定例何等森严，岂容轻犯。”“一经地方官拿获到案，定即分别从严惩办，决不姑宽。” （103）巡抚杨文鼎抵长沙继任第二天即出示晓谕，“解散胁从，严拿首要以安人心。”并且对省城之外的宁乡、益阳、湘潭等地的灾民“分别军队驰往拿办，严饬切实保护外人，如敢抗拒，准予格杀勿论”并声称，“非严刑峻法不足以镇慑匪胆，未可姑息优柔，再蹈省城覆辙。” （104）杨文鼎对饥民的镇压之严厉比前任巡抚有过之而无不及，一是因担心剿乱不力而受到清政府查办，二是因为用武力镇压民变，这本身就是政府解决灾民动乱的一个主要手段。

另一方面，当灾民暴动时，政府会动用全部兵力，力求彻底地扑灭冲突。当本省军队镇压不力时，还会向中央政府或邻省紧急求援，请求派兵请往助剿。二月初四日下午，岑春蓂命令巡警道赖承裕，长沙协副将杨明远等先后出城镇压饥民闹事，并对冲入府衙的饥民开枪射击。后来当岑春蓂赶到“痞徒为署滋事，于二次电奏之后，其势更凶……势不可遏” ，（105）并再次派兵弹压。岑春蓂认为此次饥民之事是受会匪之诱惑，“昨日查夜委员拾匿名揭贴一纸，称系前年济醴会匪于党，意图复仇，并杀官吏、洋人，语及狂悖”，（106）深感事态的严重，于是向清政府求援增兵剿匪，湖广总督瑞澂立即派兵入湘支援，“以鄂军两队驻安化，一队驻益阳，一队驻宁乡”，（107）原先驻守在宁乡的湘军则由陆路开往常德，伺机剿灭饥民闹事。清政府还饬令长江水师提督程文炳“调拨水师炮船分赴宁、益、并派师船保护洋商……严密巡缉，加意防范”。（108）同时，英、美、日、德等国也纷纷从上海、汉口、厦门等地调来兵舰十多艘，帮同镇压。一场遍及全省的抢米风潮就这样被平息下去。但这种以暴力镇压饥民的方式毕竟不能从根本上解决灾民所引发社会冲突的矛盾，正如有论者所指出：“岑春蓂不是釜底抽薪,而是扬汤止沸,他能镇压局部零星的小震微震,但诱发大震的巨大势能不仅没有消除或减弱,而是在不断积聚递增,终于导致了一场破坏力空前的社会对抗。” （109）

结语：反思与启示

灾民问题是困扰近代中国历任政府的一大社会问题。灾民如“洪水猛兽”，一旦失去控制，就会冲击社会。为了解决灾民所引发的社会冲突问题。政府还是采取了一些积极的措施，把灾民问题的解决程度作为考察官吏政绩和黜陟的重要依据，如1931年国民政府颁布的《办理赈务公务员奖励条例》。同时还颁布了一系列救济法规，如1930年的《救灾准备金办法》，1943年的《社会救济法》等。可见，政府对灾民问题还是相当重视的。

但晚清和民国时期，灾民问题都未能得到妥善的解决。问题的症结在于：灾民引发社会冲突的原因表面上是由天灾所引起的，实际上根源却在于吏治的腐败。这一点，孙中山先生在他的《中国的现在和未来》一文中尖锐地指出：“中国所有一切的灾难只有一个原因，那就是普遍的又是有系统的贪污”，“官吏贪污和疫病、粮食缺乏、洪水横流等等自然灾害间的关系，可能不是明显的，但是它很实在，确有因果关系。”而且他还认为，“坚持这说法，绝不过份。” （106）而吏治腐败问题是晚清和民国政府本身无法克服的，同时政府解决社会冲突的对策本身也存在着局限性。

第一，政府在处理灾民问题上主要从维护统治秩序方面着眼。因而其对策表现重在控制而轻于预防和赈救。对那些由灾民引发的如抢米、抢粮等暴动，直接采用武力扑灭的方式。而且其赈救灾民的根本出发点还在于缓和社会矛盾，以免激成民变而危及其统治。例如1895年维新派人士谭嗣同在家乡湖南浏阳积极救灾赈灾，并得了较好成效。但作为统治阶级阵营中的一员，谭嗣同仍不免站在统治者的立场，最关心的是稳定社会秩序，对于敢藉灾以动乱的灾民示以严惩。这也就是我们在分析政府处理灾民问题时，为什么一边是颁布赈济法令、采用多种赈救措施救济灾民，一边却又严令饬责各地方官吏，对于敢藉灾以闹事的灾民，要毫不手软地镇压的原因。第三，灾民引发社会冲突，一方面是天灾造成的，另一方面也是政府造成的，即官逼民反。灾民冲击社会最主要的一个原因还在于饥饿，如果灾民能求得一饱，一般说来，他们是不会主动去抢米抢粮，甚至发生暴动。一些地方政府在灾荒之年，不顾灾情严重，仍然照旧向灾民征收赋税，甚至有一些地方官吏，在得知中央已颁布减免赋税的命令后，仍秘而不宣尽量拖延以在农民身上榨取更多的赋税，就有可能激发社会冲突。

自然灾害是引发社会冲突的一个重要原因，灾民冲击社会主要由于灾害剥夺了其赖以生存的物质资料，简而言之，灾荒引发社会冲突的原因，在于一个字——饿。政府对于灾害引发的社会冲突问题，历来都是比较重视的。其解决冲突的对策主要有安抚和控制两种：一是采取积极的赈救措施，赈济灾民，缓和社会冲突，另一个则是直接采取武力，扑灭灾民动乱，而且两种措施一般同时并用。政府在某一特定的时期或某一特定的事件中，由于赈救得力缓和了矛盾或镇压得力扑灭了民变，从而达到解决灾民冲突这一问题的目的。但灾民引发社会冲突的根本原因在于吏治的腐败，这种治标不治本的办法，是不可能有效的解决灾民引发社会冲突这一矛盾的。

注 释

[1] 邓拓 中国救荒史[M] 北京 北京出版社 1998 第144页

[2] 李文海等 近代中国灾荒纪年续编[M] 长沙 湖南教育出版社. 1993. 第406页[4] 大公报[N] 1931-7-31 [6] 大公报[N] 1931-7-2

[7] 致岑中丞公函 湘难杂录 宣统二年长沙铅印本 湖南省图书馆藏

[8] 上岑中丞禁米出境公呈 湘难杂录 宣统二年长沙铅印本 湖南省图书馆藏[10] 杨世骥 辛亥革命前后湖南史事[M] 长沙 湖南人民出版社 1958 第157页

[11] 池子华 中国近代流民[M] 杭州 浙江人民出版社 1996 第51页

[12] 周谷城 中国社会史论[M] 齐鲁书社 1988 第499页[14] 朱寿朋 光绪朝东华录[M] 北京 中华书局 1984 总第3834页

[15] 朱寿朋 光绪朝东华录[M] 北京 中华书局 1984 总第3584页 [17] 池子华 中国流民史[M]近代卷 合肥 安徽人民出版社 2001第244页[19] 大公报 [N] 1926-9-14[21] 大公报 [N] 1931-5-19[23] 辛亥革命前十年民变档案史料 [M] 上册 北京 中华书局 1987 第261页

[24] 太平天国时期广西农民起义资料 [M] 上册 北京 中华书局 1987 第18页[26] 中国近代史资料丛刊 太平天国

（二） 第621页

[27]（美）费正清 剑桥中国晚清史 [M] 下卷 北京 中国社会科学出版社 1985 第668页[29] 冯和法 中国农村经济资料 [M] 上海 黎明书局 1933 第426-428页[31] 湖南省志 [M] 第一卷 长沙 湖南人民出版社 1979 第851-854页[33] 夏明方 民国时期自然灾害与乡村社会[M] 北京 中华书局 2000 第268页[35] 中国经济情报社 中国经济论文集[C] 第一集 上海 生活书店 1935 第158页

[36] 中国经济情报社 中国经济年报[M] 上海 生活书店 1935 第159页

[37] 申报[N] 1910-7-11

[38] 申报[N] 1934-11-9

[39] 申报[N] 1934-11-10[41] 张水良 中国灾荒史（1927-1937）[M] 厦门 厦门大学出版社 1990 第230-232页

[42] 夏明方 民国时期自然灾害与乡村社会[M] 北京 中华书局 2000 第261页

[43] 严景耀 中国犯罪问题与社会变迁[M] 北京 北京大学出版社 1986 第90页

[44] 夏明方 民国时期自然灾害与乡村社会[M] 北京 中华书局 2000 第270页

[45] 李文海 中国近代十大灾荒[M] 上海 上海人民出版社 1994 第194-195页

[46] 严景耀 中国犯罪问题与社会变迁[M] 北京 北京大学出版社 1986 第90页

[47] 夏明方 民国时期自然灾害与乡村社会[M] 北京 中华书局 2000 第271页

[48] （英）贝思飞 民国时期的土匪[M] 上海 上海人民出版社 1996 第6页

[49] 严景耀 中国犯罪问题与社会变迁[M] 北京 北京大学出版社 1986 第89页[51] 周谷城 中国社会史论[M] 下册 齐鲁书社 1988 第707-710页

[52] 清代淮河流域洪涝档案史料[M] 北京 中华书局 1988 第1007页[54] 李鹏年 涡阳刘疙瘩、牛世修起义[J] 历史档案 1983-1

[55] 李鹏年 涡阳刘疙瘩、牛世修起义[J] 历史档案 1983-1

[56] 中国近代史资料从刊 辛亥革命

（二）第463页

[57] 冯自由 革命逸史[M] 第6集 北京 中华书局 1981 第87页[59] 萍浏醴起义资料汇编[M] 长沙 湖南人民出版社 1986 第3页

[60] 萍浏醴起义资料汇编[M] 长沙 湖南人民出版社 1986 第3页

[61] 中国第一历史档案馆 录副档 光绪三十二年十二月二十六日 吴重熹折

[62] 萍浏醴起义资料汇编[M] 长沙 湖南人民出版社 1986 第419页[64] 中国近代史资料丛刊 辛亥革命

（二） 第478页

[65] 中国近代史资料丛刊 辛亥革命

（二） 第531页

[66] 辛亥革命前十年间民变档案史料[M] 上册 北京 中华书局 1985 第406页[68] 中国近代史资料丛刊 辛亥革命

（二） 第472页

[69] 中国近代史资料丛刊 辛亥革命

（二） 第508页

[70] 金冲及、胡绳武 辛亥革命史稿[M]第二卷 上海 上海人民出版社 1985 第141页

[71] 萍浏醴起义资料汇编[M] 长沙 湖南人民出版社 1986 第193页[73] 李文海等 近代中国灾荒纪年续编[M] 长沙 湖南教育出版社会 1993 第291页

[74] 大公报[N] 1931-8-13[76] 朱寿朋 光绪朝东华录[M] 北京 中华书局 1984 总第5529页

[77] 湖北水灾日刊 [N] 1931-8-13

[78] （韩国）朴敬石 南京国民政府救济水灾委员会的活动与民间义赈[J] 江苏社会科学 2004-5

[79] 湖北水灾急赈会章程 湖北省一九三一年水灾档案选编[M] 内刊 湖北省水利厅 1999 [81] 国家图书馆藏 1931年国民政府救济水灾委员会报告书

[82] 湖北省1931年水灾档案选编[M] 内刊 湖北省水利厅 1999

[83] 湖北水灾日刊 [N] 1931-10-15

[84] 勘报灾歉条例 中华民国法规大全

（一） 商务印书馆 1936

[85] 李文海 世纪之交的晚清社会[C] 北京 中国人民大学出版社1995 第395-396页

[86] 曾国安 灾害保障学[M] 长沙 湖南人民出版社 1998 第93页

[87] 国家图书馆藏 1931年国民政府救济水灾委员会报告书

[88] 湖北省1931年水灾档案选编[M] 内刊 湖北省水利厅 1999

[89] 邓拓 中国救荒史[M] 北京 北京人民出版社 1931 第 页

[90] 国家图书馆藏 1931年国民政府救济水灾委员会报告书

[91] 湖北水灾日刊 [N] 1931-8-19

[92] 国家图书馆藏 1931年国民政府救济水灾委员会报告书

[93] 池子华 中国流民史[M] 近代卷 合肥 安徽人民出版社 2001 第375页

[94] 修正各省赈务会组织章程 湖北民政法规汇编 [M] 内刊

（二）湖北省政府民政厅编辑

[95] 湖北省会水灾赈济实录 湖北省一九三一年水灾档案选编[M] 内刊 湖北省水利厅 1999

[96] 办理赈务公务员奖励条例 湖北民政法规汇编 [M] 内刊

（二）湖北省政府民政厅编辑

[97] 办理赈务公务员奖励条例 湖北民政法规汇编[M] 内刊

（二）湖北省政府民政厅编辑

[98] 转引自李文海 世纪之交的晚清社会[C] 北京 中国人民大学出版社 1995 第399页

[99] 致岑中丞公函 湘难杂录 宣统二年长沙铅印本 湖南省图书馆藏[101] 致北京杨护制台电 湘鄂米案电存 上卷 宣统二年铅印本 藏于近代史研究所资料室 第52页[103] 湖南巡抚部院岑春蓂示谕 湘鄂米案电存上卷 宣统二年铅印本 藏于近代史研究所资料室 第64页[105] 饶怀民、藤谷浩悦 长沙抢米风潮资料汇编[M] 长沙 岳麓书社 2001 第16页[107] 饶怀民、藤谷浩悦 长沙抢米风潮资料汇编[M] 长沙 岳麓书社 2001 第58页[109] 杨鹏程 长沙抢米风潮中的官、绅、民[J] 近代史研究 2002-3

[110] 孙中山全集[M] 卷一 北京 中华书局 1981 第89页