艾德礼工党政府国有化政策的实施

艾德礼工党政府国有化政策的实施

一、国有化实施经过

众所周知，工党早在1918年就将生产资料、生产与分配的公有制作为自己要达到的主要目标之一写进了党章。但这种公有制的具体措施是什么，怎样在各个行业中一步一步地实现国有化，工党实际上没有一个详细的计划，在其提出的有限的几个有关国有化的建议中，基本上还是考虑到其他政党会不会坚决反对。正如艾德礼在回顾工党1945年前二次短暂执政时所说的那样：“一个少数党只有仰制自己的个性，与其他各党妥协才能执政。”因此工党政府“处于一种不能执行它所信仰的政策的地位，而只能在下列条件下存在下去：不触犯反对派的基本见解并争取在社会既存秩序范围内获得可能实现的那种变革”。[33]即使在二战中，工党也要考虑到联合政府的协调一致，在国有化等问题上，工党基本上还是保持了一定的克制。[34]战后工党以压倒性多数票上台执政，在工党历史上第一次成为议会绝对多数政府，从而为工党提供了真正实践自己理想的机会和可能。

艾德礼政府上台之时没有一个具体的实施国有化的详细计划，其主要原因是政府的计划必须以法律为依托，而此时英国有关国有化的法律几乎是一个空白，这就决定了艾德礼政府上台后的首要任务是立法。根据有关专门委员会的建议，艾德礼政府陆续提出了八个重要的国有化法令，除钢铁国有化法案争论激烈外，都在议会顺利通过。艾德礼工党政府的国有化政策没有遭到资产阶级的强烈抵制，得以较为顺利进行的原因是多方面的。从理论上分析，民主社会主义纲领和凯恩斯经济学观点有许多相通之处。凯恩斯通过国家财政和货币手段调节经济、解决社会充分就业的理论，虽然没有明确提出国有化政策主张，但并不反对英国民主社会主义政治纲领，不反对用国有化的措施挽救社会经济危机。从英国经济发展历史看，进入20世纪，英国经济出现了严重问题，即“英国病”。资产阶级也深感有必要对社会经济结构实行某种改革，改革单一资本主义私人经济形式。在改革探索中，已经提出“混合经济”形式，提出运用国家财政预算来调节经济和实行国有化的问题。如前所述，第二次世界大战前，英国政府就已经建立了个别国有企业。从战后英国经济发展的实际需要看，衰退中的英国，如果单靠私人资本进行经济与技术改革，显然力不从心。资产阶级普遍认为应当由国家提供资本和技术。国家直接参预并进而实施国有化政策，资产阶级是欢迎的。从政策实施过程看，工党政府采用补偿办法，以高于市场价格的政府债券换取企业股票，企业主从中得到不少好处，尤其是那些长期亏损的铁路、煤矿等企业的企业主更是如释重负，当然也就没有抵制的理由了。此外，政府让大批企业董事、经理留在原企业内继续供职，并保持原企业内部工人就业的稳定，使长期亏损企业内的工人也能得到保障，因此，从人的角度来看，积极支持工党政府实施国有化的社会基础是比较广泛的。

艾德礼工党政府在立法的同时，开始兑现其在竞选宣言《让我们面对未来》中的诺言，对英格兰银行、燃料与动力、国内运输和钢铁等部门实现国有化，并按照轻重缓急、分步实施的原则将工业分为三个档次：第一档次是“已经成熟到或早就成熟到为了国家利益转归公共财产和管理的部门”，如煤矿、运输和钢铁工业等；第二档次是维持原状的中小企业；第三档次则是“实行国有化尚未成熟的”工业部门。因此，工党实行国有化的试点，就从这些必须由国家提供资金加以改造的英格兰银行、煤矿工业、电力工业、煤气工业、铁路行业与钢铁工业开始。[38] 战后工党国有化的实践与过去的不同还表现在对效率的重视上。按工党原有的解释，国有化可以改善劳资关系，维护社会正义，公平地分配财富。但到1945年时，工党已经开始更多地将注意力放在了效率上。当工党以多数党的身份执政时，一种微妙的变化，已经在不知不觉中发生了：工党普通党员，仍然希望通过国有化手段达到财富的公平分配，从而使自已能够获得比过去多的一份，但工党政府的主要负责人，则已经开始考虑社会其他阶层的反应了，他们强调国有化不仅是社会控制或人道主义的需要，更主要的是英国经济发展本身的需要，从而显示工党国有化的主张不仅是出于党章宗旨和纲领，而且是为了整个英国所有阶层的利益，工党的 “全民党” 的自我认同感，已经浮出水面。从整个国家和社会利益出发，在实行国有化的过程中，工党必然将经济效率放在重要的位置。因此，在艾德礼政府进行国有化改造之时，在工党核心圈内就有人认为市场竞争是保持效率的一个重要因素。因此尽管工党在很大的程度上被1910年以来的意识形态的慢性所驱动，不可能充分思考实行这样一些国有化措施会产生什么样的后果，也不可能对国有化应该达到什么程度有很明显和一致的定论，而且，由于工党根本不可能将所有的工业和服务部门国有化，所以一旦具体实施，国有化就难名免带有较强的功利性。[40]最初工党的纲领中，工党的国有化的目的集中在能够更好地处理劳资关系，维护社会正义以及公平地分配财富，满足工人阶级的利益要求。但在1945年工党竞选中，在国有化的问题上，已经将经济利益放在了重要位置。[41]换言之，工党尽量不让人们有这样的印象，即工党的国有化只是出于社会或人道主义方面的因素。工党工业大臣莫利森早就准备好了一个计划，对伦敦的交通以及全国的电力和煤矿等部门实行国有化的改造，其目的就是尽可能地提高这些部门的经济效率。

既然国有化要考虑经济目标，而且国有化毕竟有一个逐步实施的较长时间的过程，作为政府首脑的工党主要决策人，就不可能从内心深处把全面实行国有化作为一个非完成不可的问题来认真、严肃地对待，他们能做到的只是局部对英国的现有经济结构进行改造，加强政府对经济的调控能力，对那些具有重要意义的经济投资领域进行监督，[42]作为一种现实的政策，工党政府从来没有向全体选民提出过全面彻底的国有化政策，甚至也没有在工党内部认真研究和勾画也这样一幅蓝图。只是从战后英国急于恢复其活力的一些急需投资改造的部门，如动力、交通、煤矿和电讯等，由政府投资来使其重新恢复活力，也就是说，工党在实际执行国有化政策时，并没有像它在宣传中所许诺的那样坚定，它必须是在考虑了各方面的情况，对英国的经济部门实行国有化的可能性进行仔细考察和分析后才谨慎行事的。[43]

二、国有化成绩

国有化的好处是显而易见的。其次，国有化促进了生产和资本的集中。战后，随着竞争的加剧和科学技术的发展，整个资本主义世界生产和资本的集中趋势大加强，相对而言，英国私有垄断财团的实力不及美国雄厚，其生产和资本的集中程度比较低，在战后生产、资本、商品日益国际化的情况下，英国与美国相比，显然处于劣势，在这种情况下，英国通过国有化大力发展国家垄断所有制来加速生产和资本的集中。在英国国有化最大的行业——煤矿行为中，工党政府成立了国家煤矿委员会，这是一个半独立的政府机构，它对燃料与动力大臣负责，该委员会负责管理英国800多个煤矿，就当时的情况看，它是欧洲最大的商务机构。1948年，这个机构在其最高峰时拥有716,500名员工，其他部门中，电力局拥有550个电站，英国原有的电力供应系统是各自为政，电压不同，使用的输电器材和标准也不相同， 这对英国工业和现代新兴企业的发展和生存构成了危害。国有化最终使英国的电力部门统一了起来，由国家电力管理局负责，按照固定的标准和电压输送电力，所以1947年8月通过的电力工业国有化法案得到了广泛的欢迎。[46]艾德礼工党政府利用国家的特殊力量，一方面对私有的垄断和大型企业实行国有化，并进行改组使其更为集中。另一方面，利用国家预算和统筹安排国有银行—英格兰银行的资金投资建立了一大批大型骨干企业。这种主要不是通过私有资本和生产自然积累的方法对英国的经济发展具有一定的积极意义。

第

三、缓和社会矛盾。不言而喻，在英国，工人阶级和其他劳动阶级与资产阶级存在着尖锐的矛盾，但国有企业能起到某种缓冲作用。从表现上看，国有企业的所有权已从个别资本家手里转移到了国家手中，而这种国家在某些人看来又是整个社会的代表。而且，由于英国社会民主党的鼓吹和宣传，也往往掩盖了国家所有制的实质乃是国家垄断资本主义所有制。推行国有化政策的艾德礼工党政府首先在国有企业推广共决制，允许一部分工人的代表参加本企业的管理和决策；同时，在企业内部还提高工人在人事、生产、财经等方面的权利，所有这些带有改革或改良意味的措施往往会造成这样的感觉，即社会执行着传统社会主义意向的某些部分，以及在这个范围内具有社会主义的特点。[47] 第四，国有化使政府加强了对整个国民经济的控制能力，有利于政府的宏观调控。在金融业方面，英格兰银行国有化后便取得了中央银行的地位，它有权要求其他金融机构报告业务，对它们下达命令，是政府制定金融政策并影响国民经济其他部门的重要工具。同时，国有化企业基本上属于公共服务事业的范围和基础工业部门，它们为其他企业提供原料、燃料、动力、运输及通讯服务等。政府通过对基础行业的控制例如价格的控制从而加强了对整个国民经济的控制能力。