赈灾救灾研究

赈灾救灾研究

赈灾救灾体系通常被称为赈务，是荒政的核心。由于战争不断，重灾纷至，民国前期湖南赈务充满了诸多变数。传统赈务被严重削弱，官赈的主体地位有所衰变，近代意义的义赈异军突起，并一度主导着湖南赈务的发展潮流，实现了湖南赈务由传统向近代的转轨。因此，民国前期湖南赈务呈现出鲜明的阶段性：

据前《民国前期湖南灾害统计表》对水旱疫虫灾的统计，1912年，全省共受灾30县次，1913年为25县次，1914年达58县次，1915年至57县次，1916年有38县次，1917年则被灾47县次。1914年，浏阳水灾，损坏45856亩，益阳溃口27垸，淹田约计15万余亩，沅江20垸先后扫溃，淹田5万余亩，灾民3000余户[27]（P10-13）；1917年水灾，沅江堤垸溃决十分之七，汉寿溃20垸，计田64700亩，安乡溃决150余垸，约田20万亩，华容共溃53垸，约计田5万亩，南县共溃91垸，约田21万亩[28]。不难看出，此阶段湖南天灾连年，是晚清以来灾害日频局面的延续。不过，由于经济实力相对较强，仓储相对较丰，政府对赈务予以了一定的重视。因此，民初湖南尽管天灾肆虐，但多年传承下来的赈务基本可以抚平人民灾伤，这决定了传统赈务在本阶段仍居主导地位。

从施赈的主体来看，政府依然是灾害赈济的主力，也是赈款的主要来源。民间私赈因袭着过去的传统模式，仍然停留在地方善人、庄主熬粥施饭的水平之上，相互之间彼此孤立，纯为个人义举。在城市，特别是省城，尽管存在着一些慈善机构和团体，但在民初却均处于各行其是的散漫状态，没有统合为有机的整体，办事效率低下，资源浪费严重。在省城长沙，1915年，这些慈善机构和团体统一到了省城慈善事业总公所管理之下，但这种管理相当松散，有名无实，且其作用也更多地体现在育婴、养老、慈幼、抚残、施医等方面，很少直接介入灾害救济。即使有所介入，也多为间接赈灾，或仅局限于个别城市，影响甚微。同时，为维护统治，显示德政，一定程度上蠲缓灾民各种赋税成为此阶段官赈另一主要赈济方式。1917年，内务、财政两部将芷江、麻阳等12县上年的应征钱粮一律蠲免，沅陵、泸溪等5县蠲免3成，同时还部分蠲免武冈应征钱粮[31]；同年，省府又分别蠲免道县、石门、绥宁、永顺、武冈等县一定赋额[32]。这些措施或多或少地有利于灾民医治灾伤。

不过，传统赈务占主导地位，赈务腐败不免大量因袭。大灾之年，急赈虽是必不可少的施赈方式，但它毕竟是一消极之法，只能延及旦夕，且最易滋生弊端，“各省争分中央之款，各县争省有之款，各区争分县得之款，各乡争分区得之款，各平民争分灾民之款，几成定例”，“赈款不为县中各公法团所挪用，便为各乡村豪强所侵蚀，不为各乡村豪强所侵蚀，便为一般平民所瓜分，三者必居其一，或兼而有之。绝无真正灾民独得实惠”[33]（P10）。蠲免虽不失为有效赈济之法，但一般只限有地之家能沾实惠，对于大多数无田之户，蠲免有如隔靴搔痒。民国前期湖南著名赈务人士谢国藻就曾提出：“各县争相报灾，不特希分润赈款，至少企图蠲免田赋，然蠲免田赋，须经财政厅另行派员查勘，虽属走马看花，亦恒在二三月以上，迨核准蠲免，而各县早已开征，则所蠲免者不是地主挪用，便是留抵次年，且湘省田赋多由地主缴纳，故均于灾民毫无所获”[33]（P11）。同时，蠲免效力的发挥很大程度上取决于其他赈济方式的有效实施，假如急赈乏力，对诸多处于死亡边缘的饥民来说，蠲缓往往缓不济急。饥民度日如年，蠲缓多半于事无补。在此期间，社会近代化的成果虽或多或少地渗透了到赈务领域，特别是先进的交通、通讯工具日渐增多，湖南赈务领域出现了某种程度上近代化趋向。但在筹赈视野、筹赈手段、施赈方法乃至荒政理念等诸多方面，湖南仍基本沿袭清代以来的传统赈务。1912~1917年期间，急赈和蠲免在湖南赈务中居主导地位，就充分说明了这一特点。究其原因，此阶段灾荒压力并没有超出社会的承受极限，传统赈务还有一定的生存空间，仍能勉为支撑。

而从1917年开始，湖南兵祸日重。由于财政拮据，经费奇绌，对于各县所报灾情，省府除电请中央发赈和蠲缓赋税外，对灾害的应急之法主要为号召各县绅商就地筹集[35]。此时，官赈已是强驽之末，危机四伏，一旦重灾从天而降，带给社会和人们的灾伤必将至深至痛。

据前统计，1918年全省遭水旱疫虫灾共37县次，1919年为34县次，1920年灾害日重，达64县次。不过，客观地讲，无论是被灾县数，还是灾害强度，这一阶段自然灾害与过去5年基本相似。然而，到1918年，异常惨烈的兵祸将湖南民众的御灾能力消蚀殆尽，“湘省兵燹连年，人民已不堪其苦，各属储蓄谷米，损耗已罄”[36]（P257）。兵祸之下，百物昂贵，金融低落，富人化为穷人，饥民则比比皆是。大兵之后，继以天灾，层层浩劫，相逼而来，湖南受到的伤害异常深重。诚如熊希龄所言：“此次湘省现状，兵戈潦疫，迭至交攻，为数百年来所仅见，灾区之广，遍于七十五县，无食之众，达一千万人”[36]（P317）。此言或许有所虚夸，但此阶段灾祸已大大加剧却是不争的事实。值得一提的是，在赈济1917年的顺直水灾中，“社会捐助现洋92万元，中央拨款仅30万元，不及社会捐助的三分之一，另还不计社会捐助衣服10余万件，中钞、公债30万元，赈煤若干”[37]（P520），这次较为成功的赈灾给予了湖南赈务人士以启迪。经过以熊希龄为代表的广大赈务人士的不断探索，湖南赈务日渐走出迷茫，步上新路，开始了赈务近代化的艰难起步。

湖南赈务的近代化趋向突出表现在赈务的日益社会化。

首先，官方所辖的慈善机构和团体开始直接介入灾害赈济，湖南赈灾主体开始扩大。面对日益加深的灾伤，省城各慈善团体在进行继续传统慈善举措的同时，灾害救济成了极其重要的活动内容之一。以省城慈善事业总公所为例，1918年，“其所管三处义仓已储谷不多，存款也不过

五、六万余串，以此救济灾民，实属杯水车薪”[38]。为此，该机构派员“在下游一带采购谷米数千石以济民食，又从吉安用轮运来谷米

四、五千石，同时还加派委员往汉口、芜湖等处采购”[39]。从采运规模我们可见当时省城慈善总公所介入赈灾的程度有所增强。再次，湖南广大士绅克服了传统救灾思想和狭隘宗法乡土观念的束缚，1918年在长沙组建了具有近代意义的专门义赈机构──湖南义赈会。对湖南而言，这种近代意义上的义赈机构无疑是一种新生事物，它的出现突破了湖南传统赈务中官赈为主、私赈为辅的固有模式，将过去孤立分散、各自为政、影响甚微的民间赈力在一定程度上统合了起来，增强了组织性，赈力因之大大提升，赈务社会化迈出了至关重要的一步。湖南义赈会通过联合各慈善机构和团体，规模日大，影响日广，成了此间最为重要的灾荒赈济力量。可见，为赈日益严重的灾荒，广大赈务人士，特别是以熊希龄为代表的湘籍士绅通过不断探索，湖南赈务开始了近代化的起步，从过去主要由政府负责逐渐向全社会共同办理转变。就办赈方式而言，新生的湖南义赈会认为，办赈务只要“不急功，不近名，不欺心，不避难，任劳任怨，相机行事以求有济。若谓何法为善，盖未易言也”[43]。反映到实际赈灾中，1918年湖南义赈会主要是向灾民散发急赈，1919年专设平粜局，以平粜为主[33]（P1），该年义赈会发谷2万石，作为21县的平粜之用[46]。1918年湖南虽还有工赈举措，“贷款恢复土窑三处，维持失业窑户，籍以赶造民间所失碗碟等物，一面设立织布厂，织造制赈衣绒布，籍以安插机户”[47]。之后，又在长沙、郴县、沅陵、澧县等处设因利局，以低利贷放贫民[33]（P10）。就形式而言，工赈、赈贷无疑是值得肯定的，无奈规模太小，几可不计。因此，此阶段湖南赈务的个别举措虽显露出了某些积极的趋向，但总体上多采取消极施赈的方式，手段单一，视野狭窄，与传统荒政相差无几。

显而易见，此时期代表着赈务发展方向的义赈仍处于初始阶段。因此，最大限度地拓展筹赈视野，提高办赈水平，克服赈务中的各种情弊成了初步近代化了的湖南赈务进一步发展迫切需要解决的问题。

1921年的辛酉大旱是民国前期湖南天灾强度的分水岭。从该年起，湖南重灾交乘，无论是被灾的广度还是深度都远远超出过去10年。据水旱疫虫灾统计，1921年全省受灾108县次，1922年为93县次，1923年灾害稍轻，全省获一丝喘息，1924年大灾又至，全省受灾101县次。1921年旱灾，除宁乡尚未发现灾情报告外，其余74县无一幸免，灾民人数超过千万[48]，据辛酉被灾各省救济联合会调查，该年湖南与江苏一起，同列全国一等灾区，被旱九分以上，远远高出全国其它受灾省份[49]（P106）。该年全省上下哀鸿遍野，触目伤心。1924年水灾，新化直接经济损失上百万元[50]（P128），宁乡损失达数千万元以上[51]。随着水旱巨灾相继而至，大量灾民荡析流离，凄苦万状，湖南赈务仅凭过去所取得的有限的进步已无法应对。

重灾之下，官赈在人力、物力、财力上表现出全面匮乏。

急赈是赈务中必不可少的灾害救济方式，也是保障其它赈济方式有效进行的基本前提。其数额之多寡、及时与否直接关系赈灾的成败。此阶段，由于财政拮据，兵事频繁，军费优先，官方赈款寥寥。因援鄂之役和自治事件，湖南为北京政府所敌视，通过官方从北京方面获得赈款也希望渺茫。

蠲免作为历代政府赈灾的常例，此时期也不例外。由于自治事件，湖南地方获得中央政府的蠲缓希望甚小，因此，大灾之年，湖南省政当局对受灾地区不得不进行了一定的蠲缓。据报刊、县志所记载，为赈辛酉旱灾，省政府将平江当年应征田赋蠲免五成，浏阳蠲免四成，并通令蠲免桃源十年以前田赋积欠。就赈务全局审视，由于此阶段义赈发挥了极其重要的作用，蠲免也不失为有效之举。但从官赈来看，由于急赈乏力，这项举措有如画饼充饥，自然难奏雪中送炭之效。

即便是卫生防疫，官方供给经费的各慈善机构和团体虽也直接介入灾害救济，但经费不足，影响有限。这使得官方独立操办的局面也被突破，官民合办的色彩渐浓。

不难看出，从辛酉大旱开始，传统荒政中的主力──官赈已日益衰微，在赈灾过程中穷于应付，顾此失彼。显然，这一时期官赈已名符其实地降格为次要地位。大旱期间，如《大公报》报道，湖南民众为了求生，寄予厚望的不是政府，而是湘籍慈善家熊希龄，这生动地反映了这一变化。

严重的灾荒给广大赈务人士提出了更高要求，也为湖南赈务发展提供了一个新的历史契机。以熊希龄为代表的湘籍赈务人士，经过不断探索，促使湖南赈务开始向近代化转轨。华洋筹赈会是当时湖南最为健全的近代义赈机构。针对过去荒政机构旋生旋灭、组织混乱的弊端，华洋筹赈会明确规定：“本会于必要时得永久为湖南荒政机关，办理防灾筹赈事宜”[52]（P5）。与过去每每大灾已至而仓促应付相比，华洋筹赈会更适应了民国前期湖南赈灾救灾的需要。因此，仅从机构设立一项，我们就可感受到湖南赈务清新的近代化气息。健全的义赈机构的设立本身就是赈务近代化的重要标志，它为以后湖南赈务进一步发展夯实了坚定的基础。

华洋筹赈会的成立，意味着湖南各地官绅基本走出了各自为政的赈济模式，在省城慈善事业总公所和湖南义赈会等机构所取得的局部社会化成就的基础上，实现了湖南赈务更大程度的统一。其章程规定：“凡与本会宗旨相合，或出金钱，或出劳力，或出物品，以助本会事业之进行者，皆为会员，并无阶级之分，亦无国籍之别”[52]（P5）。这极大地促成了社会有限的人力、物力和财力资源的最佳配置，有利于克服管理失调及各地为维护地方利益而互耗赈力的现象。这种更高程度的社会化是赈务近代化的重要体现，符合近现代赈务发展的方向。

运作方式的近代化表现最为突出。在筹赈视野、筹赈手段、施赈方法、乃至总体荒政思想方面，华洋筹赈会全面超越了传统赈务，其中以办赈视野和施赈方式表现尤为明显。

华洋筹赈会赈款收入表[52]（P29-53） 单位：元

赈 款 来 源 金 额 赈 款 来 源 金 额

京外各慈善

团 体 援 助 31700 督办赈务处

支 配 赈 款 470000

接 收 辛 酉

春 赈 移 交 29609 本 省 乐 界

及 经 募 22753

本省各征收机关带收附加赈款 32878 路工建筑专款（其中美国救灾协会） 579736

（568495）

各 省 捐 助 10843 游 艺 会 收 入 31113

米 禁 充 罚 50337 赈 余 缴 还 46212

房 租 收 入 736 杂 收 入 957

赈 粮 变 价 28000 保 路 费 专 款 80000

总 计 1414875

在施赈方式上，华洋筹赈会表现更为灵活，更为积极，注重多法齐施，优势互补。如下表：

辛酉旱灾办赈用款表[52]（P29-53） 单位：元

支出项目 金额 支出项目 金额 支出项目 金额

采办赈粮

粮价 259936 支配灾区

现款 279042 米禁机关

经费 11119

捐助外省 1000 会内开支 34543 赈员经费 4686

分送赈粮

运费 40207 潭宝路工

支款 570638 采运员津贴、旅费 4951

拨荒民救护队救孩用费 30063 进出款项汇费贴水费 67 筹款代表旅费交际费 11302赈员因公身故恤金 660 外省赈粮回湘运费 22929 总 计 1286783

由于急赈是其它赈济举措能够有效进行基本保障，在灾害赈济中必不可少，因此，急赈虽是一种消极方式，且最易滋生弊端，但仍占有很大比重。赈济辛酉大旱的赈款中，急赈合计达到538 978元之巨，占全部赈款的42%。而华洋筹赈会通过自行采购、各处捐助、米禁提充、请领仓谷等措施所筹的赈粮更是悉数支出。另外，为赈辛酉春荒而成立的湖南急赈会后虽为华洋筹赈会管辖，但运行却独立于华洋筹赈会之外。尽管湖南急赈会由省政当局发起，以赵恒惕为会长，具有一定的官赈色彩，但当局“组织急赈会，以为敷衍塞责，尝无法筹款”[53]。其所筹27万元，计熊希龄由上海募10万元，由北平募3万余元，其中省内募8万元，外省募5万余元[33]（P3），所有赈款专办粥厂平粜及散发急赈。就此而言，与其说急赈会是官赈机构，不如说其更象义赈组织。急赈的相对有力，救众多灾民于生死之间，缓解了当时的社会矛盾，保障了其它积极赈灾措施的有效开展。通过广大赈务人士的努力，华洋筹赈会共筹措潭宝路工专款58万元，为湖南工赈注入了大量的资金。潭宝公路从1922年开始修筑，历时6年，全长172.82公里，耗资40万元。其“路基平整坚实，远胜于当时之军路，而交通便利，营业发达，实开湘省筑路之先河”[33]（P3）。华洋义赈会总工程师托脱也予以高度评价：“该路工程之佳，为中国所仅见”[58]。仅拯救灾民一项，按照天津华洋义赈会的计算方法，58万元路工专款可救活灾民20多万人[59]。灾荒之年，潭宝路工“救日前之饥馑，便后日之交通，慈善公益，一举两得，询盛举也”[60]，工赈成了这一时期湖南极其重要的赈济模式。除了基本实现救灾的初衷之外，谭宝路工社会效应也不可低估。“自美国华灾协济会拨款项实行动工以后，已为全省路工之模范，且具有鼓励路政之价值。不独湘潭宝庆路工进行迅速，瞬将完成，即衡州至郴州土路工程亦将告竣。又如长沙到浏阳、醴陵至攸县、衡州至湘潭、长沙至常德、常德至辰州各路，或已动工，或正筹备，皆系受此鼓励而成者也”[61]（P34）。可以说，谭宝路工是当时湖南的样板工程，对促进社会进步起了一定的积极作用。

米禁是此阶段一项重要的赈济辅助措施。米禁乃指灾荒之年，为了救灾而禁止谷米出口外省。从商品经济的视角审视，米禁政策阻断流通，有悖商品经济发展，负面作用十分明显。但实行米禁，却可以遏制不法商贩为满足私欲而向外运粮，以免本已匮乏的谷米继续大量外流，从而防止灾民生活进一步恶化。灾荒之年谷米出口的多少直接影响到灾民的生活，米禁政策成为重灾期间湖南舒缓灾荒危害的一项重要救灾举措。此外，华洋筹赈会还遣返灾民，督促各地整顿积谷，引导各县设立贫民工厂，并适当开办平粜等。凡此种种，充分表现了该会办赈方式的多样化。

华洋筹赈会存在期间，博得了社会各界的广泛赞誉。早在其成立之初，人们就已认为“欲图救济之策，……应为人们预谋生计，使之安居乐业，然此种希望，不能求诸政府，所恃唯华洋筹赈会耳”[63]。经过一年的运作，华洋筹赈会已使湘省官赈相形见绌，“关税附加，湘省可分30万，北京方面，不信任湖南，故要华洋团体会领”[64]，乃至“采运尤非以华洋会名义不能行，如沅水一带，独华洋会运送船遇匪特少，且有时仅华洋会船只始能行驶，散发一层，一年以来，只有地方被控之事，外人终无一被控者”[53]。这些评价或许有过誉之嫌，但说明了华洋筹赈会已赢得了良好的口碑。省政当局也不得不承认华洋筹赈会的成绩，内务司长致意：“华洋筹赈会办理三四年，备尽辛苦，成绩彰著，对于中外干事，实深感激”[65]。赵恒惕则感叹：“历来赈务淹弊，本不易防，人民对于政府，信用素弱，浮在所难免”[66]。可见，华洋筹赈会的信誉度已超过了政府。所有这些凸现出当时华洋筹赈会在湖南赈济领域发挥了的中坚作用。 从其规模来看，卫生防疫事业较过去有所扩大。但其经费不足却仍很明显。1921年，除防疫外，该会经费仅为700余元。1922年，卫生教育会改组为湖南卫生会之际，全省瘟疫流行，被灾达13县之多，疫灾进一步加重。但因经费所限，办理仍按旧例[20]（P156-157）。至此，卫生防疫事业的发展同样遇到了巨大的难题，如何解决成了卫生防疫事业发展的关键。在这一点上，华洋筹赈会的运作方式给予了其有益的启迪，湖南卫生防疫事业也初步实现了近代化。1923年，中国卫生会湖南分会成立，采取征求会员方法，联合议制，并由医界成立中华卫生教育会湖南分会协助办理一切事务。第一届共征得会员1546人，会金2188元；第二届征得会员944人，会金3134元。从经费来看，中国卫生会湖南分会较过去已有很大增加。就活动而言，中国卫生会湖南分会在沿袭传统举措的同时，突出了防疫实践。1923-1924年间，该分会送点牛痘免费券万张，团体点痘约1800人；组织灾民医药队，送诊灾民200余人；水灾清洁队清扫灾户7400余家，井水消毒队计消毒病家104家；每届均组织防疫处，协助医院进行疫病防治事宜[20]（P156-157）。可见，湖南卫生防疫事业的社会化程度也越来越高，筹款视野大为开阔，近代化趋向愈益明显，并日渐融入到民国前期的湖南赈务之中。

很明显，在华洋筹赈会的主导下，湖南赈务基本实现了传统赈务向近代赈务的转轨。在军阀视民命如草芥的年代，华洋筹赈会成了广大民众难得的灾难庇护所。值得强调的是，熊希龄功不可没，该会从其筹划、成立、发展、改组，乃至被称之为难中之难的筹赈，无不倾注着他对家乡人民深厚的桑梓之情。就此而言，我们誉熊希龄为华洋筹赈会之灵魂毫不为过。同时，官督绅办、官绅合办的运作模式使湖南赈务带有浓厚的地域色彩。在其与总会的关系上，这种色彩表现最为明显。总会自1921年11月16日于上海成立后，华洋筹赈会成了其下属分会。然而在实际运作中，这种所辖关系却名不符实。与这时期中央政府和湖南政府的关系一样，华洋筹赈会与总会保持的也是一种若即若离、时即时离的状态。一方面，总会是华洋筹赈会赈款的来源渠道之一。对于这一点，华洋筹赈会赈务人员心知肚明：“本会原为其分会，以前所有赈款，总会出力不少，以此关系，故留本会，以较便利”[65]。因此，华洋筹赈会的上上下下都乐意于这种主从隶属关系，尽管相当松散。另一方面，华洋筹赈会在其运作过程中又明显另立山头，更多的是与湖南省政当局实行官绅合作，而游离于总会的管辖之外。在章程中，总会对分会明确规定：“未经总会许可分会不在本省境外另募赈款”，“所有分会所募之款除会友费之半数得由本会扣留外，一律汇总会管辖，受其支配”[69]（P92）。然而华洋筹赈会的赈资筹集却自成一体，成立时的赈会简章和之后的续订办事章程对总会也只字不提，在运作过程中更是全然没有总会的权威。显而易见，华洋筹赈会对总会有“求”则即，无“求”则离，表现出了湖南赈务别具一格的地方性特色和相对独立性。由此考察，华洋筹赈会的所有弊端都源于当时政治的影响。因此，华洋筹赈会进行改组，裁汰机构，整肃人员，尽量从诸多涉及军政的事务中挣脱出来，提高赈济效率，这是其多年困扰的超脱，也是湖南赈务的迫切要求。

这一时段，湖南依然重灾叠至，据前表水旱疫虫灾的统计，继1924年全省受灾101县次后，1925年被灾又有94县次，1926年遭灾多达98县次，1927年则为31县次。1925年，岳阳灾民50万人，到长沙求食者数万人，警察驱逐回籍，遣送灾民达86000余人，遣去复来[73]（P110）；1926年，今洪江一带，因旱而发瘟疫，死者超过万人，至今尚存“万人坑墓碑记”[74]（P80）。可见，严重灾荒依然存在，这促使湖南赈务继续发展。纵观这个阶段，就表面而言，湖南赈务似乎又复归到了近代化起步阶段的多元化格局，但实质上却迎来了湖南赈务的一个全新的发展阶段。

义赈方面，改组后的湖南分会真正地成为了总会的一个直辖机关，多少克服了民国黑暗政治对它的一些影响。同时，湖南义赈开始探索新的救灾方式。在不断的实践过程中，湖南分会的慈善人士日渐认识到：“农民占人口数80%以上，灾民中以农民为最大多数，故各种赈务，以农赈为较为确当，而定为贷款，大可减少分夺之弊”，而“农村生计破产，年年筹集赈款，绝非正常办法，决无多大希望”，他们认为，“临时救灾，不如平时防灾”，救灾应“以贷放为原则，以施舍为例外”[33]（P12），贷赈因之成为赈务的一项重要内容。针对1924年水灾巨大的实际情况，湖南分会特设立贷赈处，制定贷款简章，筹垫贷款办理善后事宜，并向部分灾区贷款，其中沅江1.2万元，湘阴1万元，益阳1万元，汉寿0.8万元[78]。官赈义赈分离后，湖南分会“向总会借贷5万元，展转贷放益阳、沅江、汉寿、湘阴、岳阳、临湘、宁乡等7县，修复溃决之垸堤田土，是为分会办理农贷之嚆失”[33]（P3）。尽管湖南分会在贷赈方面的尝试因款项不多而影响有限，但其赈灾思想已由过去的被动救灾开始注重未雨绸缪，将赈灾重点逐渐转到了提高人民的抗灾能力上来，从而开始酝酿更高形式的救灾理念，这些探索为民国后期农赈、合作等一系列更高水平的赈务形式在湖南的推广打下了坚实的基础。还要指出的是，加入赈灾行列的其他慈善机构、团体和个人不断增多。民国初年，各慈善机构偶尔施赈，而到这一时期，它成了湖南荒政一支经常性的赈济力量。1926年7月，为缓解灾情，省城有十多家善堂联合煮饭放赈。从各县的赈款来源上，我们也可以明显发现这一特点。1924年，宁乡县所获的41954元赈灾款来自红十字会、慈善堂、义赈分会、淮商公所、慈善总公所、觉化慈善堂、上海慈善各团体、善后处等多处[81]；而湘阴县的7000元赈款，则来源于湖南水灾急赈会4000元、义赈会1000元、驻省同乡1000元、外地慈善家1000元[82]。同时，各地根据不同县情而设的赈灾机构也空前增多，如长沙的水灾救济团，省人民救灾委员会，赈济荒民会，新化水灾救济事务所，宁乡农工贷赈会等。而带有个人私赈性质的义田、义仓在这一时期仍然存在，尽管规模较小，但却是义赈、官赈的有效补充，特别是在边远山区，这一作用更为明显。 总之，1924年后，湖南赈务形成了义赈、官赈并驾齐驱，其它慈善团体和个人私赈对其进行有益补充的多层次、全方位的灾害赈济格局。从形式上看，社会办赈力量与官赈的重新分离，与近代慈善事业发展的方向有相悖之嫌，但在民国前期湖南黑暗政治下，却能使各方所受的束缚大大减少，赈济效率往往得到很大提高。这些机构和团体各具特点，互有侧重，灾害赈济涵盖发放钱米、收容安置、卫生防疫、平粜、工赈、米禁、贷赈等各个领域，从而在湖南初步建立起了一个有效的灾害救济体系。