美国对台湾经济援助的演变过程

美国对台湾经济援助的演变过程

中国是亚洲的一个大国，美国经济崛起后，对中国事务特别关注，企图在中国找到树立在东亚绝对霸权的突破口。特别是二战时期及二战后，美国使用各种手段，加紧了对中国国民党的扶植，经济援助就是美国运用的一种重要手段。美国对台湾的经济援助经历了一个非常曲折复杂的过程，主要经历了以下几个阶段：

1.1 1945—1950年美国对台湾的经济援助

1945到1949年这段时间，中国国内政治斗争异常复杂，在国民党到台湾之前美国的援助主要集中于中国大陆的国民党身上，这些援助款项主要用于帮助国民党政府打内战。由于国民党在大陆很快就失败了，很多款项还没有到位，已到位的款项有的甚至没有来得及使用。这些没有来得及使用的款项由国民党直接带到了台湾，而尚未到位的援助资金也并没有因此而取消，而是先后抵达在台湾的国民党政府之手。1949到1950年朝鲜战争爆发之前，由于国民党在内战中的表现和美国在东亚地缘战略等因素的影响，台湾并没有引起美国的重视与关注，美国国内对与国民党的关系意见不一，因此美国并没有增加对台湾的经济援助计划。表1：日据时代与光复初期台湾工业生产量或装置容量比较表

产品或设备 单位 产 量

资料来源：赵既昌.美援的运用[M].台北：联经出版社，1985.第140页.

在此期间，就对国民党提供如此巨额的援助，美国国内存在分歧，美国也曾一度因为各种经济和政治原因而考虑放弃援助国民党。1947年下半年，美国就开始“彻底不相信国民党”，但是当时“对是否收回所有形式的支持尚不确定”。[10]1948年，解放区政治、军事、经济形势的发展让美国决策者意识到，“无论多大的援助都不能弥补士气（指国民党军队,引者注）上的不足”[11]，企图挽救国民党命运的任何形式的援助都是徒劳无功的了。此时，美国的抗苏战线已经拉得很长，在对欧洲的援助中，美国国内财政负担沉重。美国国内一些现实主义战略家不情愿看到美国栓在失败一方的战车上，呼吁政府要以实力来衡量盟友[12]。美国国务院的一份名为《重审和制订美国对华政策》的文件中指出：“继续仅仅对蒋介石承担义务……不是一种好的政策”，并且呼吁政府尽快改变这种盲目而危险的援助，“我们需要有改变航向的自由，或者甚至抛锚停泊，直至我们找到正确的方向”。[13]美国一方面不愿意在国民党身上花太多冤枉援助，又不愿意承担共产主义纵容者的角色，在援助与不援助两难中艰难抉择。有人把当时国民党政府比作是一位需要大量供血的垂危病人，把美国比作是一位输血者。这位输血者有“三难”：一是他不能一点不输，因为如果这样，他担心在“道义上”会受人谴责；二是他又不能向人许诺“保障供给”，因其本身资源做不到；三是他还担心输血再多也难凑效。因此，他只承诺输一定限度的血，同时宣布：万一这个“病人”不能持久，责任也不在输血者。[14]美国的对华政策开始发生变化，一方面欲从中国内战中脱身，同时又尽可能地拖延共产党建立新政权的时间。美国政府采取的这种游移、观望的态度持续了很长一段时间。在三大战役前，美国政府中的大多数人已经不对国民党政府抱什么希望了。[15]失望至及的美国政府认定国民党政府已经无可救药，认定“美国的对华援助基本上是徒劳的”[16]。1949年8月5日，美国政府公布了《美中关系白皮书》，并正式宣布中止对国民党的援助。然而，美国政府虽然公开宣布从中国内战中“脱身”，但美国也并未完全放弃对退守台湾的国民党蒋介石集团的幻想。因此退守台湾的蒋介石集团虽未获得美国新增的援助，那些已经生效的援助款项却未因为美国政策的改变而完全中止，这些款项直接给予了在台湾的国民党当局。

1.2 1950年—1953年美国对台湾的经济援助

1950年朝鲜战争爆发后，对美国而言，台湾的地缘政治地位发生了巨大变化，为帮助台湾恢复战后日益混乱的经济，美国很快恢复了对台湾的经济援助。当时冷战的主要战场在欧洲，美国的战略重点在欧洲，对于相对“边缘”的亚洲，美国投入的时间和精力有限，而投入的这些有限的精力又主要集中于朝鲜战争，无论如何美国都不希望包括台湾在内的任何一个东亚地区陷入战争或落入共产主义的手中。为防范于未然，美国迅速改变其对台政策，美国政府认为，“在远东，我们要维护我们在朝鲜的重要利益，……我们将继续向中国国民党政府提供军事及经济援助”。[38]朝鲜爆发战事后，为使“该岛不致卷入战争并防止来自大陆的攻击”[39]，美国迅速将台湾纳入东亚战略防御线，“构成了美国对中国的军事包围圈”[40]。同时美国决定恢复对台湾的经济援助，对台湾实行扶植政策。在得到美国慷慨经济援助的同时，台湾也得到了美国大笔的军事援助，以保证台湾的“安全”免受共产主义的侵害。实际上美国国会对于台湾的战略地位早就有所察觉和考虑。1950年1月20日，朝鲜半岛局势紧张而战争尚未爆发的时候，美国参谋长联席会议就提出，从国会为“中国大区”批准的7500万美元援款中划出3000万，作为台湾的“应急储备金”。[41]朝鲜战争爆发后，中国的参战“大大改变了美国对台湾的政策”，“这一政策上的变化也为大多数的选民所接受”。[42]这一时期的援助解决了台湾面临的最严重的问题，即通货膨胀，由于物资供应不足，物价上涨，民众对货币失去信心。要恢复经济，稳定民心最重要，要稳定民心，“稳定物价实重于一切”[50]。实际上，在此之前，台湾国民党内政要为摆脱危机，都纷纷为争取美国的经济援助而摇旗呐喊，为争取美援而努力。1950年3月3日，阎锡山就在“立法院”作施政报告中提出，为实现财政平衡，稳定物价，要努力“争取美援”[51]。在美援到达后，台湾岛内物价得到了有效的遏制，到1952年，台湾的“物价上涨幅度已降至20%左右”[52]。至此，台湾基本上摆脱了长达7年的恶性通货膨胀，解决了困扰台湾经济恢复和发展的最大难题，为台湾经济的恢复和发展奠定了基础。在美国提供了2年援助后，台湾的经济得到恢复，到1952年，台湾的农工生产恢复到了战前的最高水平，加上物价波动的逐渐缓和，由表1可见，台湾经济在1945年的基础上取得了巨大的恢复和发展，到1952年已经基本上恢复到战前的最高水平，有的产业如水泥、造纸、发电量等产业甚至超过了战前的最高水平。“1952年是台湾经济的基准年，标志着它在经济上从十年战争和政治、经济动乱中恢复过来。”[53]

1.3 1953—1961年美国对台湾的经济援助

1953到1961年期间，东西方冷战形势异常激烈，美国为谋求在东亚地区的战略安全，继续加强对台湾的经济援助，提高台湾防御共产主义渗透的能力。

1953年，宣称以积极态势与共产主义进行斗争的德怀特•D•艾森豪威尔就任美国总统，他执政期间对美国的对外政策进行了较大的调整。艾森豪威尔是一位对外援推崇倍至的总统，把盟国和中立国作为优先的援助对象。他几乎把他的每一个交际宴会，都用来说服他的客人，使他的朋友成为外援的使者。[54]他上台时，美国国内反共的麦卡西主义盛行一时。他任命了一批极端反共的人物担任白宫的重要职务，参与美国政策的决策。遏制共产主义发展和扩展成为艾森豪威尔政府的战略出发点，并鼓吹“国际共产主义同自由之间的冲突已经呈现出一种新的复杂情况”[55]，屹立在东亚大陆的中国自然成为了其眼中钉肉中刺。这一时期，美国的对华政策依然万变不离其宗，均为美国“遏制”政策的翻版。台湾是美国东亚防御线上的重要一站，台湾经济实力的强弱，直接关系到台湾防御能力的大小，为确保台湾在东亚防御线上的实力，美国更加紧了对台湾的援助。这个时期美苏争霸的一个重要特点是对中间地带的争夺，为增强阵营资本，美国也谋求与“世界上目前尚未卷入冷战的地区的友好与合作”[56]。对付苏联利用核武器优势，宣称的“吸引和争取目前世界上尚未卷入冷战的地区对其效忠，并孤立美国”。[57]1953年11月6日美国出台一份题为《美国对台湾及中华民国的目标和行动方针》的NSC146/2号文件，文件指出，不使台湾落入共产党手中是远东防御政策的基点。[63]而此时与台湾共同防御条约的时机尚不成熟，为了保住台湾这片处于共产主义阵营外围的土地，美国开始加大援助力度，为了使台湾不至于因为经济上的贫困而引发政治危机而向共产主义阵营靠拢，或曰为防患于未然，美国决定加大对台湾经济援助以稳住台湾的政治阵脚。这一时期美国对台湾的援助也开始由军事援助为主逐渐转变为经济援助为主。因为美国已经逐渐意识到用战争的方式来改写东亚的政治地图已经越来越困难，并且也开始认识到，单靠美国的军事援助来增强整个阵营的实力，将使美国付出的代价过于沉重，还不如让这些国家和地区发展其各自的经济，通过增强自身实力来增强防卫能力，从而增强整个资本主义阵营的实力。经济恢复时期结束以后，台湾经济从战争的破坏中走出来，但由于人口大量增加，工农业生产跟不上，通货膨胀尚未消除，国际收支也有大量逆差。在这种情况下，只有迅速发展生产，才能满足岛内生产生活方面的基本需要，稳定物价，发展经济。1953年以来，台湾经济在美援的强力支持下，经济迅速发展。这一时期，美国共向台湾提供了9.788亿美元的经济援助。[68]台湾从1953年开始“四年建设计划”，1953年到1961年经历了两个“四年建设计划”，在这期间台湾经济建设所需资金大约有40%来自美援。1952-1960年期间美国经济援助构成台湾岛内总资本形成的40.7%。[69]这些援助资金广泛地用于台湾的农业和工业各个部门；几乎所有规模较大、投资较多的建设项目，都曾得到过美国经济援助项目的资助。据统计，从1951年—1963年期间，在台湾的基建投资项目总额中，美援部分占到了75%。[70]经过两个四年计划的经济建设，台湾的经济已经发展， 1960年的人均国民收入达到了340美元，台湾的经济水平进一步提高，居民生活水平有所改善，为经济“起飞”创造了物质条件。[71]

进入20世纪60年代后，台湾已经完全摆脱了战后经济困境的阴影，经济迅速发展，完全具备了自主发展的能力，1968年最终从从受援对象的行列中毕业。1961年的《对外援助法》自称是“划时代的”文献，是在历史的“新阶段”为美国外援计划提供“新方向、新精神和新目标”的尝试美国对台湾的经济援助随着时间的推移更加合理。[76]但是，这种援助的实质也是换汤不换药，字里行间透露着强烈的冷战意识。虽然围堵共产主义的政策依然继续推行，但是在美国政府内部开始有“要求实行有弹性的对华政策的声音”[77]。1963年，肯尼迪总统在一次记者招待会上指出：“政府有意根据中共态度的变化而改变对华政策。”[78]这些都表明美国政府开始重视中华人民共和国的地位，开始谋求中美关系的变化。考虑到政治上的变化，此后，美国逐年减少了对台湾的经援款额。

表2：美国480公法援助台湾剩余农产品

单位：百万美元

年度 480公法援助款额 年度 480公法援助款额1953 - 1962 59.3

1954 0.5 1963 93.71956 9.6 1965 56.1

1957 21.1 1966 4.2

1958 17.0 1967 4.41960 7.6

资料来源：根据韩天模.美国援助与韩国和中国台湾的经济成长[M].第155页表格.

肯尼迪总统期间，由于美国国内经济的困顿，对外经济援助开始呈下降趋势，美国对世界的经济援助“总额在1960年代大致持平，但考虑到物价指数以后，实质总额已呈下降趋势”[79]。进入60年代后，美国认为台湾的经济已经发展到了自立的阶1962-1968年，台湾接受了美国提供的经济援助总额5.1亿美元。[81]按照计划，美国的经济援助计划到1965年6月就已经全部结束了，台湾从受援者的行列中毕业。美国全部结束了对台湾经济发展的援助，最后只有一项援助即剩余农产品援助，这一援助直到1968年才结束。在1966—1968年三年时间里美国对台湾的一般经济援助和开发贷款都已经结束，只有剩余农产品援助一种援助方式了。援助的力度也大幅度地减小，由表2可见，即使是剩余农产品援助也比前面显著减少，三年累计不到0.38亿美元，远远低于前面任何一年的援助水平。1968年，美国经援最终成功地完成了它在台湾的使命，台湾顺利地从受援行列之中毕业。