论国民政府时期公医制度的历史定位

论国民政府时期公医制度的历史定位

从事医疗改革研究的人士认为世界近代卫生事业的历程可以分为三个时期：

一，消极时期。这个时期，一切医事设施漫无组织，医疗目的，仅在于治病，对于预防和病后的休养，往往没有作为一个整体来考查；

二，建设时期。这是一个过渡时期，医事设施逐渐组织起来，但因传统观念的影响，进展不顺利。但医事观念已发生了变化。医学技能是为民众健康保健服务的，不用作盈利的工具；医疗卫生设施平均分配给民众；医事设施有健全而经济的组织。

三，积极时期。这个时期，医事建设已有了健全的组织。第二个时期所觉悟的各点都已基本上做到了。医事教育、医事设施、医事研究三个方面都有了密切的联系，成为一个连贯的整体，为了一个共同的目标——推进全民的健康服务。[51]

以此为依据，国民政府时期公医制度的推行，是政府及广大社会有识之士将中国的卫生事业由第一阶段消极时期向第二阶段建设时期的推进，是一个过渡性阶段，通过这一阶段的努力，中国医疗组织零乱、散漫无序的情形得到改善。可以说，这一阶段在中国卫生事业的发展史上具有一定的历史地位和不可抹煞的历史功绩。

在中国近代，帝国主义国家在中国租界之内制定了一系列的规章制度，采用国外卫生管理的原则进行市政建设，如用洒水车清洗街道、雇佣专人打扫街道、禁止随地倒垃圾、禁止随地便溺、修筑下水道、增设厕所、小便池等等，公共卫生开展得好的地方是上海、天津等租界，“街道宽阔平整而洁净”，但其它没有租界的县城等地方则“污秽不堪，非牛溲马勃即垃圾臭泥，甚至老幼随处可以便溺，疮毒恶毒之人无处不有，虽呻吟仆地皆置不理，唯掩鼻过之而已。”【55】（P663）19世纪后期，北京等许多省会城市的卫生状况极差，据记载，当时北京虽为首善之区，但“地方之污秽以京师为最，人畜之类，堆积于道，晴则碾成细末，大风一起，扑人口鼻，不可向迩，雨则与泥沙融成一片，至不可插足”。 “江浙诸会城，则唯大街通衢，稍觉清洁，而街头巷尾，则秽物之堆积，直及屋齐，而行人复便溺其旁，臭秽之气，远闻数里，实为致疾之谋，而足以伤人之性命。以故一值夏令，时症即起，死亡之多， 实骇听闻”。【56】 这种情形到民国前期还没有得到很大的改善，通过公医制度的运行，国家加强了对卫生事业的管理，使这种状况得到了大大的好转，在公共卫生机关的设置、市政建设等方面使城市的卫生状况得到改善和提高。而且，讲卫生、重预防的意识还深入到少数农村，使某些落后农村地区的卫生建设也开始发展起来。

中国原本没有一整套完整、系统的医疗保健制度，对于疾病的预防缺乏认识。中国古代的医疗卫生是个人自己的事，政府很少过问，虽偶施医舍药，也仅是救济事业之必需，在灾年偶有发生。古代中国对疾疫的制度性的救疗机构基本阙如。宋元时期，国家曾对瘟疫的治疗采取过比较积极的政策，如朝廷要求各地设立救济疾病的惠民药局，在大疫之年设置病坊收治病人等。[52]到了明代，国家政策逐渐走向消极，只有惠民药局的政策仍得以继承。明中叶以后更是衰落，由原来的经常性的药政机构演变成在灾难之时才开启的公共卫生机构，而清政府在各地设置惠民药局的旨令都没有下达，多数惠民药局也被弃置不用。[53]因而在瘟疫比较严重时才有少数医疗机构发挥作用。可见，医疗机构在平时一般不使贫民百姓受惠。民国时期医疗卫生事业取得了一定的进展，使近代卫生行政工作突破了传统观念的限制，开始注重人们体魄的增强、健康的增进，将预防作为卫生工作的重点来抓。从制度上来讲，在公医制度下，每一个国民无论遭受何种疾病，均能获得完满合理的医疗权利，这不同于慈善机关恩惠性质的施医赠药，而是作为整个防疫保健计划中重要的一个环节，使每一个国民在未病时免费防疫，生病时得到免费治疗。虽然这种新兴的医疗保障制度在实际运行中没有得到完全的实施，但它建立了用医学科学为指导的、防治并重的医疗保障系统，从理念上提高了上层人士对于防与治关系的认识，并在一定程度上付诸了实践。

国民政府时期的公医制度基本上是借鉴苏联的公医制度而建立的，国民政府突破了门户之见，积极学习别国的经验，与本国的社会实际相结合，加以改造，使之与中国的社会现实相适应。不论公医制度在中国开展的结果如何，能够不拘泥于社会制度的区别，采取科学的方法与态度，使国家保障人们身体健康这一职能得到发挥和加强，则是十分可取的。在当时的历史条件之下，推行公医制度，固然有国民政府为巩固自己统治的因素在内，但是，公医制度是在国民政府民生政策支配下的产物，体现了政府对民生的关心与重视。为了人们的健康，民族的发展，社会的进步，国力的增强，国民政府推行公医制度，付出了很大的代价，克服了许多困难，这是应该得到肯定的。

公医制度的实施，有助于医学人才的培养。国家给予医学院校学生较好的待遇，吸引贫苦人们的子弟到医学院上学。人才的培养，自然有利于提高全国包括偏远地区的医疗水平。“当时，很多国立医学院毕业的学生自恃有才，毕业后只想留在大城市的大医院，不想到边远地区的小医院去工作。为了解决这个问题，国家就从教育制度上作了一些改革———明文规定国立医学院的学生毕业后必须先到边远地区的基层医院服务6年，这叫公医制度”。“与这个制度相配套的是在学生求学期间给予很大优惠，既不用交学费，还免费提供食宿。这个制度对于穷孩子来说真是皆大欢喜，穷孩子不在乎将来分不分到边远地区，他们更关心的是读大学的时候有口饭吃，有间房住，不要交学费。因此，当时报考国立医学院的考生十分踊跃”。【54】这个纪实文学作品是从人才培养的政策和措施这个方面反映公医制度的，虽然它所反映的只是公医制度在培养人才的措施和政策这一个方面而不是公医制度的全部内容，但是透过这个作品却可以看出，公医制度人才培养的这个措施符合社会的需要，既能够在一定程度上改变广大贫困落后地区的青年摆脱无钱上学的困境，为他们找到一个谋生的手段做好铺垫，又能够吸引服务于卫生事业的人，为整个社会卫生事业的进步培养人才，适合当时的社会情况，能够赢得人心。

针对社会对于不同层次人才的需要，为了培养医疗卫生保健方面的人才，卫生部门采取了比较合理的方法。公医制度的推行，不仅需要有医术高明的医生，还要能够处理一些紧急医疗事件的医务人员。陈果夫曾经在江苏训练低级的医务人员以防治江北的黑热病，拯救了一万多人。他认为“低级医生之培植，不求其有充分的医学知识，但可教以特种地方病之医治方法与简单医学知识”。[6]( P

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9)而对于高级卫生人员的培养，政府在国际卫生组织的帮助与支持下，选送了几批医务人员出国进修。这样有针对性的培养与训练医务人员，可以解决广大贫困农村医务人员非常缺乏的燃眉之急，缩短人才培养的期限，节省经费，减轻推行公医制度的负担，符合当时的社会情形。

从制度上分析，实行免费医疗，医药的使用者与经费的支出者没有多大关系，从而容易导致道德危机，带来医疗消费的过度要求和医疗费用的上涨，造成国家不必要的损失。在实际的执行过程中，由于客观条件的制约和主观因素的影响，当时只是在某些方面和某些地方实行了免费的预防和医疗。但是，在当时积贫积弱的社会条件下，免费的医疗服务能够在一定的程度和一定范围内增加卫生服务利用的公正性，改善人们的身体健康，因而是一个社会福利措施。

公医制度的实施和在局部地区的推广，代表了民国时期卫生事业的近代化发展的方向。在卫生机构的建立和公共卫生的开展、卫生制度的改善、卫生意识的提升等方面的一系列努力，是卫生事业近代化的三个层次，从低级阶段的物质层次到制度层次到高级阶段的精神层面。这三个层次的强调，使民国后期，既有一整套从中央到地方的医疗机构，又有了比较完善的卫生管理制度，还在一定程度上从思想意识方面提高了人们的认识，使人们逐渐懂得了预防、保健与医疗是三个不可分割的环节、是有机的整体。国民政府所采取的这些措施，使中国的卫生服务逐渐近代化，为整个中国近代化的进程作了一定的贡献。

结语

一个政策措施能否顺利的推行，离不开它所在的大的社会背景。公医制度在动乱不安的社会环境下实行，缺乏物质基础的支撑决定了它最终成为无源之水、无本之木。在当时的社会背景下，战乱频仍，动荡不安，人们的生产、生活水平无法取得长久的进步与提高，社会经济凋敝，人民体质孱弱，易受疾病的侵袭，疾疫爆发十分频繁，对国民的身体健康起保障作用的公医制度的兴起也于事无补。从20世纪20年代到40年代，公医制度虽然在当时产生了一定的社会反响，但在这短短的

二、三十年里，它就迅速的完成了从初生到夭亡的生命历程，说明了在当时畸形的社会状态下，包括公医制度在内的原本有利于国计民生的方针、政策的推行要面对的困难之大。公医制度的推行所经历的艰难与曲折，同时也说明了中国近代化进程的长期性和不可一蹴而就。同时，在当时的社会条件下，公医制度不可能真正实施，也说明了民国时期包括政府官员在内的一部分人对于社会改革的空想和不切实际，愿望虽然美好，实际过程和结果却往往并非如此。

注释：

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[2]凤凰县志[M]. 长沙: 湖南人民出版社, 1998.

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[9]俞松筠. 卫生行政概要[Z] .正中书局印（内刊）.[11]李涛. 世界各国的医学教育书评[N].大公报（天津）

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[14]] 李励 .谈我国卫生事业[N] .大公报（天津）

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[15]贾维廉 .陈志潜传.[Z][17]姚寻源. 江苏江宁自治实验县的卫生实验工作.大公报[N]

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[18] 金宝善. 卫生署乡村卫生工作报告[N].大公报（天津）

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[20]史全生 .中华民国文化史[M] 吉林：吉林文史出版社,1990.

[21]卫生署三十五年度政绩比较表[Z] .1946.

[22]战时三年建设计划大纲草案[Z]. 1941.[24]卫生署三十二年度工作计划[Z].1943.

[25]国民政府公报[Z] 1941-5-9.

[26]保山市卫生志[M].昆明：云南大学出版社. 1993.

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[30]中华民国档案资料汇编. [Z] .财政经济

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[31]国民政府公报[Z] .1940-8-3.

[32]张子明 卫生教育与宣传之讨论[N]. 大公报（天津）

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[33]贵阳市志.卫生志[M] 贵阳：贵州人民出版社 ,1997.[35] 刘瑞岳.我从事乡村卫生工作的经验[N].大公报（天津）

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[36] 花垣县志[M].北京：三联书店，1993.

[37]宋斐夫. 湖南通史[M] . 现代卷 .长沙：湖南出版社, 1994.

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[39] 关于江西卫生处向全国卫生会议提供的工作报告[Z].1946

[40] 黑龙江卫生历史编年[M].北京：当代中国出版社，1993.

[41] 碧山.滨湖水灾视察记[N].湘灾专刊.

[42] 沅江县志[M].北京：中国文史出版社，1991.

[43] 湘乡县志[M].长沙：湖南出版社，1993.

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[45] 李文海.近代中国灾荒纪年续编[M].长沙：湖南教育出版社，1993.

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[49] 新田县志[M].北京：新华出版社，1995.

[50]孙中山全集[M].北京：中华书局，1981.(第一卷).

[51] 季青 .波兰卫生事业概况 [N].

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[52] 梁其资.宋元明的地方医疗资源初探[J].转引自余新忠.清代江南疫病救疗事业初探.历史研究.2001

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[53] 余新忠.清代江南疫病救疗事业初探 [J]. 历史研究.2001

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[54]孙晶岩.中国院士三兄弟——军队医学专家黎鳌、黎介寿、黎磊石的成才故事.[N]

[55]郑观应.盛世危言 修路. [M]转引自. 中国近代公共卫生事业近代化的滥觞[j].中国近代史，2003

（5）.

[56]论中国宜讲求洁净地面之政. 转引自. 中国近代公共卫生事业近代化的滥觞[j].中国近代史，2003

（5）.