国有企业改革与审计监督

审计是 现代 企业 的“第三只眼睛”。审计机关作为国家重要的 经济 监督部门,如何 应用 监督职能参与国企改革,服务于国有企业的产权改革、公司化改造,服务于国有企业的战略重组和完善现代企业制度,是审计在新形势、新情面临的新 问题 。本文力图对这一问题进行深入的探讨。

一、国有企业改革与审计监督的关系

经济活动离不开审计监督。这是因为:国有企业的特殊所有制性质、重要的经济地位和深化改革的要求,决定了加强审计监督的必要性;审计所具有的基本职能及其国家审计所处的特殊地位,又决定了它在国有企业建立和完善现代企业制度中占有特殊的使命。因此,从国有企业改革方向和 发展 要求来看,审计监督在以下方面与其有密切的关系。

１．国有企业实施政企分开必须强化审计监督。

与传统计划经济体制相适应,国有企业产权制度的典型特征是国有国营,即国家代理全民所有权,并通过政府机构直接经营企业,其结果是政企不分。因此,政企不分是阻碍国有企业产权独立,并建立现代企业制度的最大障碍。在国家保留所有权的前提下,解决企业产权独立,建立现代企业制度,要从解决政企分开入手。这是国有企业建立现代企业制度的前提。国有企业实现政企分开后,强化审计监督是其必备条件之一。这是因为,政企分开后,审计为政府的一个经济监督部门,是政府对企业的重要监控方式,以实现国家宏观经济政策的要求,同时,政府作为国有资产的所有者,也要借助审计监督,来保证企业对国有资产实际运用合理性,实现其保值增值要求,满足国家作为所有者的利益要求。

２．国有企业产权界定和公司化改造必须强化审计监督。

公司化改造是国有企业建立现代企业制度的基本形式。公司作为现代企业制度的基本特征是“产权明晰,权责明确”。它要求:一是出资者明确,各投资主体到位;二是企业拥有法人财产权,以其全部法人财产依法自主经营,自负盈亏,对出资者承担资产的保值增值责任,成为市场主体;三是划分企业的投资主体与企业法人财产权主体各自的权利和责任。因此,国有企业在公司制改造过程中,必须依靠审计进行监督,以确保国有资产评估的真实性、产权界定的合规性,实现规范化的公司制改造,维护国有资产所有者的权益;保证国有股权依国家产业政策在股份有限公司中的控股地位;促进国有资产合理配置,优化国有资产投资结构,提高国有资产运营效益;保障国有股权益,做到与其它股权同股、同权、同利。

３．国有企业完善 科学 管理必须强化审计监督。

我国国有企业原有的管理制度,基本上是建立在计划经济体制下的管理模式,虽然有些国有企业创造了一些比较科学的管理制度,但总的来说,建立完善与现代企业制度相适应的财产或产权制度、组织制度和科学的管理制度的任务还十分艰巨。现代企业的管理实际上涉及到生产力和生产关系两个方面,其主要 内容 应按照 社会 化大生产和《公司法》的要求建立规范的企业内部领导体制和组织管理制度,实行权力、决策、执行和监督机构独立分设,权、责、利关系明确,各司其职,相互制约,协调运转。而这些制度能否实现正常运转,关键在于审计。

４．国有企业的信息披露必须强化审计监督。

投资者对国有企业经济信息的真实性了解要求强化审计监督,以确保投资的安全性。１９９８年７月,李金华审计长在全国深化企业审计研讨会上指出:“由于机制的原因,现在相当一部分国有企业管理松懈,存在着 会计 信息不实,甚至弄虚作假,做假账、报假账、算假账情况非常严重,财务会计资料不真实的情况相当普遍。”会计信息的失真,将会带来多方面的严重的危害:一是给政府的宏观决策和调控带来误导;二是造成国有资产的流失;三是虚假信息进入市场会导致投资人、债权人的错误决策。这就必然会 影响 国家正常的经济秩序和社会稳定。对企业财务会计资料进行验证,展示其内容的真实性,保证经济信息的安全、可靠是审计的基本职能,是市场经济和现代社会对审计的客观需要。

二、当前国企审计中面临的情况和问题

随着国有企业改革的不断深入,对国有企业的审计也出现了许多新情况新问题。主要有:

１．产权不清,企业利益分配关系无法界定。

界定产权是股份制企业收益分配关系的前提,产权不清,企业的利益分配关系就无法界定,甚至造成国有资产的流失。由于产权不清,审计中查出的问题,无法找到责任人。迄今为止,我国一直未明确究竟谁对国有企业的资产负最终直接 法律 责任。比如,对企业不同来源资产所有权的界定,对企业依据有关政策提取的专项基金形成的资产产权归属的界定,对国家采取优惠政策以转化投资方式形成的资产产权界定等等,都无法依据有关政策认真衡量,依法搞好界定。

２．对资本运营功能审计缺位,难以对国有企业经营质量实行公正评价。

对国有企业的审计目标不明确。对国有企业资产负债损益进行审计虽已提出来了这么多年,但究竟该怎么审还未真正解决,至于怎么拓宽审计领域,再经过若干年,审计到底要达到一个什么样的目标并不很清楚。现在对国有企业的审计就内容而言,一般都是以财务收支为审计的主要内容,注重违纪款的处理,从某种程度上讲给人造成错觉,致使有人认为审计部门是“第二税务部门”,而对国有企业资本运营效率的审计可谓涉足不深。具体表现在:一是对企业的资本运营情况（如投入主体资格的确认、投资规模和投资方向的审计）不够深入。二是对国有资产的经营情况如经营方式的选择,在这一过程中包含着对经营主体的确认,经营者权益和责任的落实,经营业绩的考核、评价,经营过程中的产权约束以及国有资产的保值管理等等,也不够深入。三是对国有资产收益分配情况模糊。由于存在上述原因,所以在如何合理确定国有资产收益在国家、企业、个人之间的分配方面,在企业扩大再生产的积累和用于职工个人、集体消费基金的比例关系方面以及保证归国家分配的收益上缴等,都是“雾里看花”。四是对国有资产产权管理的情况（如国有资产产权的界定与评估是否规范,国有资产产权登记是否符合法定程序等）也很不规范等等。而事实上对国有企业审计的出发点和归宿点都应放在提高国有资产的运营效能和企业经营质量上。

３．审计部门本身的建设滞后于国有企业改革步伐。

这主要表现在:一是审计 网络 尚未建立,信息量不足,审计缺乏系统性。二是审计揭露和披露的关系难以把握,什么问题该披露,什么问题不该披露,界限难以把握,给审计事项评价带来一定的困难。三是审计人员的业务水平偏低,审计质量还有待于提高。四是审计 方法 陈旧,审计手段落后。五是内部管理制度不健全,缺乏对审计项目全过程进行有效管理、监督和约束的机制。

４．一些国有企业的领导,对审计工作在认识上存在着片面性,行动上有抵触。认为审计监督是找岔子,妨碍了企业的自主权,对审计不提供真实情况,不很好地配合。对企业的内部审计重视不力,甚至不予置理,弄虚作假,滥用职权,致使内部审计形同虚设,增大了政府审计工作的难度。

三、国有 企业 审计新 内容 新方式新 方法 探析

上述情况表明,在市场 经济 体制深入运作的过程中,对国有企业的审计监督还有很多 问题 值得我们去深入地探索。我们认为:今后审计工作的思想观念和工作重点要实现由以查处违纪款的财务收支审计向摸清企业家底的真实性审计转变;要增强审计风险意识;要建立审计 网络 系统。具体说来,可从以下几个方面加以改进和完善。

１．对国有企业应重点审计的内容

李金华审计长曾指出:“企业的审计首先要回答的是企业的资产负债损益是否真实的问题。这是当前企业审计的要害,也是我们审计工作者的出发点和归宿。”因此,对国有企业的审计应突出真实性和合法性。具体应抓住以下几方面:一是检查企业是否按有关规定程序办事。检查是否依照 法律 、行政法规规定的条件和要求,转换经营机制、清产核资、界定产权、清理债权债务,是否经有关部门审查批准;经营范围等有关手续是否符合规定程序;并对文件、证明的齐全程度进行检查。二是重点审计国有资产的投入。检查界定产权,是否符合有关制度规定,是否有低估、漏估国有资产,特别是要对国有无形资产（如商标使用权、企业商誉、产品专营权、非专利技术）的价值评估的依据及其正确性检查。三是要审计企业生产经营活动中的以下主要环节:（１）检查主要产品主要材料价摊入产品生产成本、批期、品种、成本 计算 价值的正确性;产品销售成本、材料成本差异、应摊应提、跨期摊提的准确性;生产成本、管理费用、销售费用的合法性;是否存在挤占成本费用等问题的审计。（２）审计企业实现利润（亏损）的真实性,按规定分配的正确性。（３）审计资本公积、盈余公积,增加和使用是否符合规定;使用后,产生的经济效益和 社会 效益。

２．充分发挥社会审计在国有企业改革中的中介作用。

政府审计属于外部审计之一。它具有单向独立性、强制性、无偿性和行政监督等特征。如要实施对国有企业的全面审计,就其现有力量明显不足,如要内部审计去承办,则受其独立性不够的 影响 难以到位,所以如充分发挥社会审计的作用,其效果比较理想。

第

一、是投资者对企业履行监督权力的有效形式。按照 现代 企业的要求,现代企业所有制结构是多元的。随着国有企业改革的深入,特别是证券市场的 发展 ,使大批国有企业突破了单一国家所有制的“大一统”模式,实现了产权多元化,混合所有制企业的数量越来越多。各类投资人为了保护自己的权益,了解和监督企业管理层履行经济责任的情况,都有对企业进行审计和监督的权力要求,而社会审计是适应了投资者这种要求的有效形式。由于社会审计地位比较超脱,能对企业作出独立公正的评价。社会审计双向独立性的特征（既独立于审计委托人,又独立于被审计单位）保证了社会审计可以根据其审计的结论发表独立、客观、公正的审计意见和对被审计单位 会计 报表的可靠性。真正体现以独立的第三者的身份维护产权主体各方的合法权益。

第

二、对企业外部形象具有鉴证作用。由于现代企业的运行很大程度上依赖于企业外部集团的协作和帮助,外部集团对企业的信任程序取决于它在公众中的形象,而企业外部形象的确立要由独立的第三者———社会审计来予以鉴证。只有企业具有良好的对外形象、较好的营运能力和较高的资信度,才能引起现有投资人和潜在投资人的行为、现有债权人和潜在债权人的放贷行为,从而使企业的投融资渠道拓宽,使社会经济资源得到最优配置。这也是国有企业进行制度创新,建立现代企业制度所期望达到的主要目标之一。

政府审计部门对不同情形的国有企业应采取不同的审计方式。对上市和国有控股公司主要应采取授权委托审计事务所或会计师事务所进行独立审计的形式;同时要加强对国有企业内部审计的指导、检查和督促。

３．要在规范上下功夫。

我国自１９８３年成立审计机构以来,审计规范虽在日臻完善,但还有很多地方需要作进一步的改进,重点在下列几方面要加强:①审计程序要规范。要加强对审计计划的制订的规范工作,对事前、事中、事后的审计要环环相扣,有头有尾,一以贯之。②指标体系要规范。 目前 虽然国务院有关部门（例如财政部）正在抓紧制定具体的考核办法,包括拟定各项指标的权数、行业标准值以及综合评分办法等,但据说是将通过定期公布的方式供各地区、各部门 参考 。我们认为如果没有一个硬性的各地都必须统一执行的审计指标体系,各地区、各部门的审计各搞各的,标准不一,口径不同,审计的可比性便无从谈起。因此,尽快规范一套全国统一执行的审计指标体系,是非常必要的。③责权关系要规范。要认真贯彻执行李金华审计长在全国外资审计工作研讨班上的讲话精神,正确处理揭露、披露和处理的关系。对企业存在的重大问题一定要揭露,揭露出来后经过一定程序进行披露,要加大处理力度,要严格审计执法,该处理的问题要处理,该追究责任的要追究责任,该进入司法程序的要移送司法机关。④办事程序要规范。审计工作人员要严格按照国家制定的３９项审计规范办事,自觉遵守国家审计准则。

４．强化对企业主要领导的责任约束,切实搞好离任审计。

搞好国有企业关键是领导。一个好的领导可以使企业起死回生,在同等条件下,一个不称职的领导,也可能使企业破产。离任审计是对企业领导经营责任的有效约束手段。离任审计对于引导和规范企业法人的经营思想和经营行为,揭露非法行为,对于深化经济体制改革,建立和完善现代企业制度都有非常重要的意义。同时,通过离任审计,客观评价法人在任期内经济责任履行情况,可以为组织人事部门正确、 科学 地考核和任用干部提供重要而具体的根据。我国从１９８５年起在黑龙江、吉林、江西等省的部分地区推行了离任审计,实践证明实行离任审计是搞好国有企业的重要一环。目前,这一审计活动在全国已全面铺开并不断赋予新的内容和生命力。要坚决贯彻执行党中央、国务院下发的有关离任审计的文件精神。

总之,对国有企业的审计是随着现代企业的建立而发展起来的,尤其是股份公司的实行,导致了股份资本的高度分散、股东人数的增加,以及公布范围的广泛,使得原先相对稳定的所有者与使用者的关系开始发生变化。同样,作为协调不同经济主体之间关系的经济监督机制也必然发生转化,转化成能适应这种经济职能分解关系的新的协调机制,这个新的协调机制就是审计的鉴证评价功能。对国有企业实行全方位、多角度的审计监督,有利于完善间接控制,加强宏观调控,有利于国有企业改善经营管理,提高经济效益,有利于严肃财经纪律,有利于完善干部管理制度,是我国 政治 经济生活中不可或缺的一件大事,是我国国有企业能否实现转机建制的强有力保证,切不可等闲视之。