关于财政预算资金效益审计有关问题的探讨(1)

【摘 要 题】审计监督

【正 文】

财政预算资金效益审计是指在财政预算单位的财务收支及其经济活动的真实性、合法性进行审计的基础上，审查政府部门履行其职责时财政资金使用所达到经济、效率和效果程度，并进行分析、评价和提出审计建议的专项审计行为。

1 审计目标

财政预算资金效益主要定位于提供公共产品和弥补市场失灵，其现阶段效益审计主要是揭露反映市场经济体制转轨时期影响经济活动效益、效果和效率的体制性、机制性和管理性问题。从长期经济发展战略角度来看，财政预算资金效益审计应围绕公共财政体制的建立，对公共支出的效益进行评价，包括政策评估、预算安排、资金管理、使用效果等，重点审查与评价预算单位使用财政资金的经济性、效率性和效果性，促进各部门正确决策，依法理财，充分发挥其职能作用。

一是在权力的制约和监督方面，要促进问责制的建立，重点揭露和反映由于行政权力失控或不作为、乱作为造成的公共资源配置不当、管理不善、利用率低等问题。二是在行政效能方面，重点披露由于体制不顺、职责不清，不能依法行政造成的行政成本过高、资源浪费大、行政效益低的问题。三是在科学发展方面，分析和评价由于机制缺陷、管理缺位所导致的影响经济社会全面、协调、可持续发展的深层次问题。并深入分析其产生发展的根本原因，从体制、机制和管理的层面上提出解决问题的意见和建议，引起政府和社会各界对这些问题的重视和关注，从根本上达到促进规范部门单位内部管理，深化经济体制改革，完善社会主义民主与法制，提高经济活动的经济效益和社会效益的目的。

2 审计范围

当前对预算资金进行效益审计，重点应放在支出效益和资金的安全上，具体有三个方面内容：

1．行政事业单位预算执行效益审计。行政事业单位是财政预算的主要执行部门，财政预算资金使用效益的体现最终要落实到这些单位履行职责的好坏上。因此，对行政事业单位预算执行审计是财政预算资金效益审计的重点。在效益审计中，一是要抓好对部门预算编制的科学、真实性的审查和评价，看有无编制虚假预算、擅自扩大开支范围；二是要抓好对部门经费支出的真实性、合法性、经济性的审查和评价，重点检查和分析各项支出是否适当，有无铺张浪费、扩大行政成本、资金使用效率低下等问题；三是要抓好对部门使用财政预算资金在管理控制方面情况的检查和评价，重点检查有无健全有效的内部管理制度与规范建设执行情况。

2．财政专项资金(基金)审计。财政管理的专项资金(基金)较多，当前要围绕科学发展观，以人为本的核心，围绕与各类社会关注的热点、难点问题和与广大人民群众切身利益息息相关的各类专项资金(基金)，如社保基金、农村开发资金、环保资金、扶贫救灾资金等开展效益审计。在方式上可按资金类型采用专项审计调查的方式，关注资金使用、管理是否合规以及资金的使用效果，注意跟踪和应用财政绩效评估的成果；也可按项目类型在合规性审计的基础上，确定项目的决策、管理和绩效。

3．政府投资建设项目审计。目前财政预算安排投资建设资金比重较大，这也是效益审计最直接、最有效的突破口。随着财政体制、政府投资管理体制的根本转变和国库集中支付、项目直达、部门预算等制度的逐步建立完善，对财政预算安排的投资建设资金，审计应重点审查建设主管部门上报的部门预算和财政部门批复的部门建设性预算和财政部门批复的部门建设性预算，看财政部门和主管部门对项目建设资金的分配和审批是否合理、合法，项目建设招、投标是否规范，有无挤占挪用建设资金等违规问题。在具体项目审计中，应着重抓住投资决策、资金使用、建设管理和投资效益四个环节开展审计。

投资决策环节主要审查立项是否规范、科学，重点审查项目审批严格遵守程序、记证依据是否科学、充分，可行性研究是否确实可行，是否建立了完善的决策责任制。资金使用环节主要审查建设资金安排和管理情况，看建设资金筹集、使用是否合规；各职能部门对建设资金拨付、使用和管理各环节的监管是否到位、有效。建设管理环节主要是审查各种管理制度落实情况，通过对国家建设资金投资活动取得有用效果的审核和评价，重点揭示项目建设管理中存在的问题，评价项目。

3 审计内容

任何经济活动，都存在以较少的资源消耗和占用，获取更多的符合社会公共需要的有用成果，都存在提高资金使用效益的问题，因此也都需要进行效益审计。按照财政预算资金的使用范围和审计技术手段以及开展效益审计的经验等条件，目前对财政预算资金可侧重以下内容：

(一)预算内、外经费收支效益审计

财政资金经过合理分配后，部门经济活动效益的高低就取决于经费如何管理和使用，管理得体，使用得当，资金使用效益就高；反之，效益就低。部门预算内、外经费的使用效益审计的主要内容有：审查预算供给和满足单位行使职能运作需要之间是否综合平衡；审查单位的经费使用的是否合理，开支是否按预算执行；审计预算外经费收入是否合规及纳入预算，是否按照收支两条线执行；审计单位各项经费使用节约程度。需要考察的指标及计算公式如下：

1．预算经费使用和管理效益指标

①预算收支平衡率。

公式为：年终决算预算收支平衡单位部门数/年初预算单位部门总数×100％

②经费按标准供给率。

公式为：年终实际预算拨款数/年初预算安排数×100％

③预算执行程度。

公式为：按预算合理开支数/部门预算编制数×100％

2．预算外资金使用和管理效益指标

①预算外收入合规率。

公式为：1-收入不合规数/收入总额×100％

②预算外资金纳入预算率。

公式为：纳入预算预算外总额/安排预算外支出数×100%

③收支两条线上缴费。

公式为：实际上缴预算收入数/按规定应上缴预算外收入数×100％

(二)专项资金(基金)的管理和使用效益审计

专项资金(基金)主要审计是否专款专用及其资金的安全性，审查资金合规使用率和专项经费节约率。其考察指标及计算公式如下：

①专项资金专项使用率

公式为：报告期专项资金专项支出数/报告期专项资金拨入数×100％

②专项资金节约率。

公式为：计划开支数—实际开支数/计划开支数×100％

(三)政府投资建设效益审计

政府投资建设活动是一项比较复杂的经济生产活动，其管理水平的高低、效益的大小，对于提高国民生产总值，增强宏观调控能力都有重要的影响。因此在进行政府投资建设效益审计时，应从项目立项、调研、概算、建设过程、竣工决算、环境保护、社会综合保障能力等诸多方面依照基本建设程序和建设管理制度以及相关法律法规的有关规定进行评价。一般来说，政府投资建设效益审计需要考察和计算以下几项指标：

1．工作效益指标

建设投资工作效益可以从建设的工作效率、建设速度和工作完成情况等方面来分析研究，它所包括的指标有：建设项目交付使用率、竣工交付使用率、未完工程设施占用率、平均建设工期等。计算公式为：

①建设项目交付使用率。

公式为：报告期交付使用项目个数/报告期施工项目个数×100％

②竣工交付使用率。

公式为：报告期竣工交付使用的项目个数/报告期竣工的项目个数×100%

③未完工程设施占用率。

公式为：报告期未完工程设施投资额/报告期实际完成投资额×100％

④平均建设工期。

公式为：报告期投资项目建设工期总和/报告期投资项目个数(年)

2．质量效益指标

政府投资建设质量效益主要是通过工程质量优质品率和合格率来反映的。计算公式为：

①工程质量优质品率。

公式为：报告期评定的优质项目工程个数/报告期验收鉴定项目工程个数×100％

②工程质量合格品率。

公式为：报告期评定的合格工程项目个数/报告期验收鉴定工程项目个数×100％

(四)费用效益指标

审查政府投资建设费用效益主要考察单位面积(工程)水平和工程成本降低率。计算公式为：

①单位面积(工程)成本水平。

公式为：报告期完成的单位工程实际成本/报告期完成的单位工程面积×100％

②工程成本降低率。

公式为：报告期工程成本实际发生额/报告期工程成本预算安排×100％

4 审计评价

效益审计是一个不断收集审计证据，并对这些证据进行分析、评价和得出审计结论的过程。因此效益审计的技术方法可以分为审计证据收集技术和分析评价技术两大类。对财政预算资金效益审计与其他效益审计的技术方法大致都一样，除了一些传统审计方法，如审阅法、核对法、函询法、观察法、盘点法、抽样法等，它还有自身独特的方法，如利用座谈会、问卷调查、聘请专家等方法来收集审计证据。具体有以下几种：

1．比较分析法。比较分析方法是指将被审计单位项目(资金)的实际情况与部门绩效预算指标或财政预算资金支出效益指标进行对比，其标准可以是计划、预算、标准、历史、同行业等，以发现其差异，并分析判断这种差异形成的原因的一种分析方法。

2．因素分析法。因素分析法是指对影响财政预算资金使用效益的各个因素及其影响程序进行测算的一种定量分析方法。它的工作方法是：把影响效益指标变动的几个因素按照一定的逻辑关系形成计算公式，然后把各个因素的标准数列为第一算式，再根据算式所列的顺序逐次用每项因素的实际数去替换标准数，并分别计算出因该项因素增减变动影响所得出的结果，将每次替换的结果与上次替换的结果相比较，两者的差额就是这次替换的因素变动影响的结果。最后计算各个因素增减变动的总结果，即是各项指标实际与标准化差异数额。通过这种方法，可以衡量各项因素影响程序的大小，以便判断影响指标变动的主要原因及影响值，为确定审计的重点目标、评价被审计单位使用财政资金效益及工作情况提供有效的分析性数量证据。

3．层次分析法。层次分析法是一种简明实用的定性分析与定量分析相结合的多准则决策分析法。它充分利用了人的经验和判断能力，将决策者的经验判断进行量化，适用于目标结构复杂且缺乏必要数据的评价，为评价资金预算决策效益提供了依据。

4．成本效益分析法。成本效益分析法是利用数学模型在“盈亏”平衡点分析的基础上对各技术方案的所费与所得，即投入成本和取得效益进行对比分析，从而选出成本最低而效益最高的方案的一种方法。财政预算资金的使用是一个多投入多产出的过程。运用成本效益分析法的基本原理，在预算资金效益审计中，可对使用者工作进行不同的分析，例如：投入经费总额、公共产品占用、人力资源开发、国有资产使用率等等，计算出投入之后，产生的表明各种活动的某些量，例如：依法理财能力、国有资产保值增值率、工作目标完成质量好坏、给社会带来的效益等。在效益审计评价时应把握以下原则：

1．目标原则：效益审计主要评价被审计单位对目标的实现情况。

2．沟通原则：效益评价最好能由被审计单位依照规定的标准和方法自行评价，然后再由审计机关和被审计单位进行沟通。从而使审计组不会忽略或抹煞被审计单位的贡献，并及时发现疏漏，同时有助于被审计单位查摆整改。

3．客观原则：效益评价依赖于审计人员超然独立的立场和精湛熟练的业务能力来完成。

4．比较原则：数字是评定效益的最佳衡量工具，但通常要选择项目预算等可比较的基准数字资料。

5．责任原则：评价时应首先确定责任的归属，辨明责任是否再被审计单位权责范围之内，是否为当事人可控制事项，剔除主管部门无法改变的外在影响。

6．谨慎原则：对超越审计职责范围的事项、证据不足、评价依据或标准不明确的事项、审计过程中未涉及的事项不作评价。

7．总体把握原则：先针对存在的问题围绕审计目标进行分阶段评价，再进行综合评价，不能进行总体评价就不评价。

8．效果优先原则：效果追求为先，再强化效率问题。审计人员在全面评价效果遇到困难时，通过识别关键的无效率现象，可以预测出绩效问题。或者不对整体绩效情况发表意见，仅仅对检查的事项是否符合标准或者预算表明意见。对于今后效益审计评价指标体系的建立和完善，我们认为指标体系中应包括以下主要指标：一是总体评价类指标，包括审计的项目资金，有关国家方针政策规定、财政法规规定、预期任务目标、社会评议反映、内部控制评价等。通过这类指标的审核和分析，判断被审计单位或项目是否实现预期目标，评价财政资金的总体绩效；二是综合资源类指标，包括人力资源和相关的自然资源、能源等，通过审核和分析综合资源的利用和消耗情况，判断被审计单位完成项目的工作效率的高低，评价财政资金管理的效率性和资金的节约度；三是资金投入类指标，包括项目资金的预决算、资金投入率、资金节约率和完成单位工作量资金率等，通过审计和分析财政资金的使用情况，判断被审计单位或项目的资金使用是否节约和有效，是否存在严重损失浪费，评价财政资金投入的经济性；四是实物形态类指标，主要通过实施地考察和查阅完成项目的验收报告，对照国家标准或行业标准，判断项目完成的质量和取得的效果，评价被审计单位完成该项目的效果性。