澳大利亚政府效益审计的启示(1)

2004年11月下旬，我们参加了审计署和外资司组织的赴澳大利亚外资效益审计，走访了多个政府审计机构和内部审计机构，在新南威尔士州立大学参加了效益审计培训课程，对澳大利亚的效益审计有了进一步的认识。时至今日，澳大利亚的政府效益审计已经相当发达和完善，其经验和成果对于正在探索效益审计的我国政府审计机关有很多启示。

一、 效益审计是政府审计的高级阶段，是我国政府审计发展的方向。

从澳大利亚效益审计产生的背景、现状、发挥的作用来看，效益审计是政府审计发展的必然趋势，是审计发展的高级阶段。澳大利亚在政府审计中不但有 60％以上是效益审计项目，而且几乎所有大型企业的内部审计机构也把效益审计作为工作的主要内容。效益审计已经是现代政府审计和内部审计的主流，是现代管理中不可或缺的一个内容。我国政府审计不可避免地要逐渐融入政府效益审计的世界潮流，这是世界政府审计历史发展的规律。《审计署2003至2007年审计工作发展规划》指出：要逐年加大效益审计份量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量一半左右。这一规划符合审计发展规律，符合科学发展观和我国经济、社会发展状况。

二、正确理解效益审计的内涵，合规合法性审计是效益审计的重要内容。

在当前国内许多书籍和文章中，无论阐释效益审计的含义还是介绍效益审计的内容，都将效益审计定义为“三E”或者“五E”审计，没有包括合法合规性审计的内容。“三E”指的是经济（Economy）、效率（Efficiency）和效果（Efectiveness）三个英文单词第一个字母“E”的组合，“五E”是在上述“三E”基础上增加适当性（Equity）和环境性（Environment）。

就效益审计是否包括合法合规性审计内容，我们在澳大利亚培训期间特地咨询了包括维多利亚州审计厅在内的一些审计人员和专家，他们的回答基本一致，即合法合规性也是效益审计的内容之一，但不是效益审计的主要目的。澳大利亚维多利亚州审计厅每年安排的所有效益审计项目中，都把查处浪费、欺诈和舞弊行为作为主要内容。有关授课的专家在对我们进行效益审计培训时，都将“遵守法律规定（COMPLIANCE）”作为效益审计的内容之一。澳大利亚国家审计署关于效益审计的解释也说明这一点，即“效益审计是通过检查和评估资源使用、信息系统、风险管理、提供产品和服务、遵守法规和职业道德、监督控制和报告系统以及运营考核，来衡量公共部门管理的效率和效果。”维多利亚州审计厅的官员进一步向我们解释说，对于在审计中发现的被审计单位违反法律规定的问题，效益审计报告中一定要披露，否则会存在很大的审计风险，但是对于和审计目标没有关系的个人舞弊和犯罪问题，效益审计人员一般交给专门负责舞弊审计的部门或者其他司法部门进行查处。

我国国情也决定了必须将合法合规性审计作为效益审计的内容。遵纪守法是公共部门履行职责的基础，效益审计必须在真实账目的基础上进行，不能“假账真算”。

三、风险分析和目标评价是效益审计的主要方法。

从澳大利亚的效益审计现状看，效益审计分为期中效益审计和事后效益审计两种。期中效益审计侧重于对正在执行项目或者行为的管理控制情况进行效益评价。这种效益审计也被称为管理审计，其主要使用的审计方法是风险分析。审计人员通过审阅文件资料、实地查验、询问调查等方式找出管理和执行中存在的各种风险点作为审计重点，此类审计在内部审计中最为常见，政府审计机关也采用这种方法。我们在访问新南威尔士州交通设施发展公司、佳得士石油公司、福斯特公司等多家企业的内部审计部门时，他们都介绍了这一点。其中，新南威尔士州交通设施发展公司审计人员向我们介绍说，澳大利亚是个法治国家，如果等到出现问题再通过法律程序进行解决，手续非常繁琐，损失很难挽回，他们希望通过效益审计发现和预防风险，而不是等到问题出现以后再去诉诸法律。

对于事后效益审计，它偏重于对项目结果的评价，即目标评价，在效益审计中也被称为达标性效益审计。这是效益审计中最常见的形式。效益审计中经济性、效率性和效果性在具体事项中是很难区分的，而且这些指标往往已经被包括在项目目标中，对这些内容的审计主要是对照项目立项文件或者合同，审查和评价有关目标是否达到。目标评价的技术方法也比较简单，主要还是使用审计的基本技术方法，而且项目文件、合同文件一般都会对目标计量和测评方法等有具体的规定。

四、政府管理的有效性和责任是效益审计的主要内容和目的。

效益审计产生于对公共责任和公共管理有效性的要求。二战后，西方国家政府在社会经济生活中的作用与日俱增，公营部门的大批涌现和国家公共资金占用的成倍增加，加上经济资源的有限性，促使人们对公营部门提高支出效益和明确支出经济责任的要求越来越高。同时，人们对获得政府使用和管理公共资源的效率和效果方面信息的期望也不断增加，效益审计便应运而生。澳大利亚效益始于上世纪70年代，当时社会公众除了希望了解公共部门资金的使用情况以外，更希望了解公共部门资金使用的效果以及履行职责等情况，传统的财务收支审计已经不能满足人们对审计的需要，效益审计主要面向三个方面：其一是面向议会，确保政府当局、部长们的受托责任有效行使；其二是面向纳税人，确保纳税人的资金得到合理使用；其三是面向被审单位，为其提供更有效管理及使用资源的建议。 从我国的情况来看也是如此，公共资源运用的如何，需要对投入和产出的结果进行分析评价。政府部门和官员被赋予了责任，同时也必须接受履行责任状况的检查和监督。因此我们在开展效益审计之初，就应该明确效益审计的目的，使效益审计方案更加具体，成果更加有效，建议更加可行。

五、整合审计资源在效益审计中尤为重要。

效益审计涉及行业多，专业性强，是一种综合的审计方式。审计人员不仅需要掌握基本审计技能，还要熟悉效益审计的管理工作。既要进行微观计算分析又要进行宏观判断和评价，常常需要用到数学分析方法、现代管理等多学科的知识，应具有较高的专业水准、较宽的知识结构、判断力和综合分析能力。从澳大利亚的实践看，几乎每个效益审计项目的审计组都是由具有不同教育和工作背景的各方面专家组成。

现阶段，我国审计人员大多是财经专业出身，随着效益审计的开展，单一财经知识结构类型已不能适应审计工作的发展需求。要解决这一问题，一要加快审计队伍现有人员的培养，加强培训，优化专业结构，提高审计人员的整体素质；二要注意人才引进，根据需要适当引进一些审计专业以外的理工、管理类专业人才补充和优化审计人员结构；三要在审计系统内部建立专家人才库，根据具体效益审计项目优化和搭配审计成员组合；四要建立人才和专家外聘制度，必要时还需借助外部独立专家协助工作；五要要利用网络优势，实现各级审计机关信息和人才的共享。

整合审计资源，从整体上讲就是要实现科学的审计管理机制，提高审计管理工作水平。审计管理是个涉及面很广的概念，包括“人、法、技”建设和审计业务管理等内容。审计管理水平高低是影响我国审计工作发展的一个重要因素。因此，推进效益审计，必须努力探索科学的审计管理机制，提高审计管理水平。

六、效益审计的具体内容和形式应适应社会管理发展水平，特别是依赖于特定的社会环境。

时至今日，澳大利亚的效益审计已经相当发达和完善，这应该归功于两个原因，其一，澳大利亚的效益审计经历了很长的发展阶段，也经历了从尝试到逐步成熟和完善的过程；其二，澳大利亚具有开展效益审计的良好外部环境。首先健全的民主政治体制和良好的社会舆论环境，对其效益审计发挥了很大的支持作用。其次是健全而有效的法律制度。澳大利亚是个法治社会，法律制度成为社会关系最广泛的构成基础，有章可循，有标准可以参考。这是进行效益审计的重要条件。悉尼城市交通建设公司的人员向我们提供了一个他们与施工单位的合同的样本，令我们惊奇的是这个合同有600多页，条款有200多条，每一个条款都非常具体，目标和责任明确。这种合同和条款，就是效益审计的主要评价标准。第三点就是澳大利亚政府权责分明，责任明确。澳大利亚联邦政府与州政府之间、州政府与地方政府，以及政府各部门之间分工协作，权力与责任对等，职责分明，很少出现扯皮和推诿现象。这是效益审计的核心内容。我们在开展效益审计时，应考虑到审计条件和审计环境问题，设身处地、实事求是地确定审计目标、制定审计方案和分析研究审计处理意见，同时注意把被审计单位的制度建设、管理缺陷和法制环境作为审计的重点内容。

从澳大利亚开展效益审计的情况来看，技术方法并不复杂，经验可以为我们所借鉴，而且近几年我们已经将国外很多的效益审计指南、技术方法和效益审计报告译成中文并加以学习。我们所需要的是“实践”，借用一句国外流行的谚语就是“Just do it”，用中国的谚语就是“绝知此事要躬行”。