国家审计应更关注政府绩效，而不仅仅是效益(1)

近年来，在审计工作取得一系列重大成就的同时，国家审计愈来愈被寄予深厚的期望，客观上扬起了一面公平、正义与反腐的旗帜。面对褒奖与期望，笔者认为，一方面国家审计要认清组织的本质，不越位，不错位；另一方面，社会公众对国家审计的期望应具有适当性，国家审计不是万金油，具有自己的职能目标与组织效应。

财政财务收支情况审计的目标

财政财务收支的审计是对会计及相关资料的核查，基本目标：

第一，反映会计资料及其相关文件的真实性和合法性。真实性和合法性审计的内容：一是会计资料及其相关文件真实记载了经济主体所进行的经济活动；二是会计资料及相关文件的记载符合一定的会计准则；三是经济主体所进行的活动本身符合国家法律法规的规定；四是会计资料及其相关文件存在故意或过失的虚假记载，包括记载本身不符合会计标准，经济主体故意或过失违反国家法律法规。

第二，保证会计资料及相关文件的真实性与合法性结果的充分性。审计在对现有的会计资料及相关文件信息进行专业验证的同时，还要保证所提供的经验证的信息的可靠性和充分性。可靠性与充分性一是表明被审计单位所提供的信息是完全充分的，不存在故意或过失隐瞒；二是表明审计人员尽职尽责，没有遗漏任何应该提供的信息。可靠性和充分性是财政财务收支审计真实性与合规性目标的延伸与升华，促进和提高了审计结果的社会利用率。

绩效审计的目标

绩效审计是对经济主体行为的过程与结果进行测评和建议，基本目标是促进社会资源的配置在最大限度内实现优化，实现社会的公平、公正和效率。绩效审计的基本框架和目标：一是以政府公共管理职能的有效实现为目标，对公共财政资金的收支以及关系国计民生的社会公共资金的效益进行审计；对政府管理行为的效果进行审计。二是以国有资产的有效运营为目标，对国有资产的经营管理情况进行审计。

（一）国家审计服务于政府，这种服务并不是一种行政体制下的从属服从，而是国家审计应该通过自己的审计行为，促进政府职能的有效实现。国家审计应该区分政府的不同职能而确定不同的审计目标，注重服务型政府的效益。

其一，开展对政府宏观经济政策及法律的分析和测评，以考察政府所采取的宏观经济手段是否符合理想的预期？经济总量平衡的差异缘于政策的偏离还是微观经济单位的特异？政策及法律实施过程中的理性障碍？宏观经济政策对行业发展的影响如何？从而促进政府加强宏观经济调控职能，实现经济结构的优化，经济增长，增加就业，稳定物价，保持国际收支平衡。

其二，测评政府的具体经济行为是否在某一方面产生了影响。如在与农业相关的绩效审计中，考察是否促进了农村各项制度的改革和完善，加强了农村稳定？是否加大了对农业技术研究和推广以及农村基础设施建设的财政资金投入？是否促进农村经济发展、增加农民收入？在对与财政相关的绩效审计中，通过对投资项目、税收政策和财政转移支付等一系列制度安排的考察，分析是否充分发挥了区域的比较优势，促进区域经济的协调发展，是否加强了生态环境保护资金的投入和建立了相应的保护和利用制度，并取得了一定成果等。

其三，在对教育、卫生、科研等政府公共服务职能的绩效审计中，鉴别是否实现了相应的社会效益？如是否扩大了就业，健全了社会保障体系？是否加大教育投入，提高了公共教育服务水平？是否加大对公共医疗服务的扶持力度，是否加大了对文化建设和基础科学研究、技术开发领域的财政支持？

其四，在对社会管理的绩效审计中，应通过对政府市场监管和社会管理制度本身的合理性分析，判断制度安排是否形成了一定的经济效益和社会效益？如是否通过法律法规界定和保护各类产权，创造良好的信用环境，促进全国统一的市场形成，抑制了市场垄断和不正当竞争？是否保障公民的宪法权利，维护社会的安全秩序？

（二）作为国有资产所有者代表的政府职能，决定了国家审计关注国有资产运营效率。

作为国有资产的所有者代表，政府承担国有资产保值增值的责任。政府需要将国有资产投入到财产流转领域，在市场竞争中实现国有资产使用价值和价值的提升。对政府经营国有资产行为的绩效审计，主要目标在于促进国有资产的保值增值，防止国有资产流失。

其一，对经营性国有资产基础管理的审计监督。包括对国有企业清产核资、国有资产产权界定、国有资产产权登记、国有资产评估、国有资产统计评价等活动进行鉴证和评价。着眼于真实性与合规性，从而为国有经济结构的优化配置，发挥国有经济在国家和社会经济发展中的主导作用提供可靠依据，为政府制定切实有效的宏观调控政策提供有力的决策支持。

其二，对经营性国有资产投资管理的审计监督。包括对财政预算投资管理、投资立项管理、投资实施管理、投资效果考核等投资活动的监督。着眼于效益性，从而保证国有资产投资实现经济和社会效益的最大化。

其三，对经营性国有资产收益及分配管理的审计监督。着眼于真实性与合规性，从而准确反映国有资产的收益状况，确保国有资产收益及时足额收缴，促进国有资本经营预算体系的建立和完善。

其四，资源性国有资产管理的审计监督。包括对开发、利用、保护自然资源等活动的监督。着眼于真实、合规、效益与效果，从而促进合理开发和利用自然资源，维护自然与人类生产的和谐。

其五，从国有资产运营和所有权的行使角度而言，国家审计需要以一个内部审计人的身份，对企业经营业务决策程序的内控制度的健全性和有效性提出合理建议；对企业具体经营活动的效益性、适法性进行评估；对企业各项管理活动提供合理建议和评价；对企业负责人的行为进行有效监督等，促进企业更好地经营管理国有资产。国家审计需要以一个社会审计人的身份，对企业经营情况作出真实的评价，以利于企业在市场竞争中获得更多的再生产投资资金。

国家审计应当关注政府绩效，而不仅仅是效益

对目前国家审计开展的效益审计，应该做如下调整：

一是从语义和经济角度分析，“效益”着眼于对结果的分析，是在已经获得结果事实的基础上进行的经济测评，效益只是绩效的一个组成部分。二是随着政府职能的转变，行为公开透明度的增强，国家审计的责任也随之加重，各类社会主体对审计结果的利用和关注已不仅仅满足于一种事后的分析和总结，防患于未然将会是人们对国家审计的必然要求。“效益”审计本身的内涵将在一定程度上限制国家审计发挥更大作用。三是从语义和经济角度分析，“绩效”是行为过程和结果的综合，“绩效”审计的内涵更能反映国家审计的本质，促进行为主体更好地履行职责，更好地利用资源。四是从绩效的角度，国家审计可以根据环境的变化，调整审计程序，在一定范围和一定层次确定实施事前和事中审计，从而预防和抑制问题的发生。五是“绩效”与“效益”并不纯粹是一种语言的区分，这两个概念所揭示的审计科学内涵确有不同。尽管我们现在所实行的效益审计的内涵也是要求结果和过程的统一，但从科学严谨性和国家审计未来发展的角度看，应该提倡绩效审计。