强化国家审计在权力制约机制中的作用研究(1)

【内容摘要】国家审计是政府权力制约机制和监管工作的重要组成部分。强化国家审计对权力的制约与监督，是深化政治体制改革、发展社会主义民主政治、建设全面小康社会的现实之需。国家审计能够制约和监督的权力就是公共资源的配置权和执行权。当前，国家审计的外部环境和内部环境等多重因素制约了国家审计在权力制约机制中作用的充分发挥。新时期，将国家审计的经济监督作用上升到权力制约机制的高度加以认识，强化国家审计对权力的制约与监督作用的对策主要有：创新审计理论、坚持“全面审计、突出重点”的方针、深化财政审计、完善经济责任审计、建立内部的有效制约机制、改革国家审计体制等。

【关键词】国家审计 综合经济监督 权力制约机制 公共资源的配置执行权 国家审计体制

“权力倾向于腐败，绝对的权力倾向于绝对的腐败。”①党的十六大报告在关于政治体制改革的论述中，首次明确、公开地提出要“加强对权力的制约与监督”。国家审计是政府权力制约机制和监管工作的重要组成部分，是我国综合经济监督的高层形式，必须而且能够在权力制约机制中发挥重要作用。在全面建设小康社会的崭新发展时期，将国家审计的经济监督作用上升到权力制约机制的高度加以认识，有效地对权力进行制约与监督，深化政治体制改革，推进依法治国，强化反腐败斗争，保障国民经济健康发展，成为中国审计的光荣历史使命。

一、理性分析:国家审计在权力制约机制中能够发挥作用的环节探析

现实需要国家审计在对权力的制约与监督中发挥重要作用，但是，国家审计在依法全面履行审计监督职责时，哪些环节能够发挥对权力的制约与监督作用呢？只有依照国家审计的作用、地位、本质和职能，合理分析，准确定位，找到对权力进行制约和监督的作用环节，才能真正充分发挥国家审计在权力制约机制中的作用。一般来说，权力包括人权、物权和财权，其中，物权和财权即公共资源的配置权和执行权。国家审计是我国综合经济监督的高层形式，最终的目的就是实现人民对政府的经济管理，因此，能够监督的权力笼统地讲就是公共资源的配置权和执行权。反过来说，就是国家审计能够在对公共资源的配置权和执行权进行监督时，发挥对权力的制约与监督作用。

1、财政审计中，对财力征收权和分配权进行制约与监督，促进公共财政框架体系的构建。财政审计是国家审计永恒的主题。财政审计可以通过对国家预算收入的征收权进行制约与监督、对预算资金的安排和分配权进行制约与监督，促进有关部门依法行政，加强廉政建设，检查评价国家各项宏观调控政策的实施，规范财政经济秩序，推进公共财政框架体系的建立。具体来说，对国家预算收入的征收权进行制约与监督的环节主要有：一是对各种税收收入的征收过程进行审计。国家审计机关通过预算执行审计，监督税务部门、海关系统、国家金库等单位是否及时足额上缴各种税款，实现对其行使财力征收权的正当性和有效性进行监督与制约；二是对各种行政性收费的征收过程进行审计，通过审查是否存在利用行政职权进行乱收费、乱摊派，超标准、超范围收费，收取的费用是否严格执行“收支两条线”的规定等，实现对国家机关的各种行政性收费权进行制约与监督。对预算资金的安排和分配权进行制约与监督的环节主要有：一是对预算的编制进行审计。财政预算的编制是国家预算管理的起点，检查预算编制的标准、原则、程序是否保持了预算的公共性、完整性、科学性、计划性、公开性、法制性以及预算的调整是否科学、合理、准确，推行部门预算和促进细化预算，避免“跑部钱进”等滥用权力导致的恶习泛滥；二是对财政支出管理进行审计评价。财政支出的过程就是政府履行自身职能的过程。对财政支出结构的合理性、合规性和效益性作出审计评价，实现对预算资金分配权的制约与监督。

2、行政事业审计和固定资产投资审计中，对资金支配权进行制约与监督，促进财政性资金使用效益的提高。行政机关不仅掌管着巨额财政资金，而且使用着巨额财政资金。这些资金管理、配置和使用得如何，对整个国民经济的发展具有深远的影响。行政事业审计可以通过对重点领域、重点部门、重点资金、重点内容进行审计监督，实现对巨额财政资金支配权的监督与制约。行政事业审计的最终目的就是要加强对权力的制约与监督，从而防止各种违法违纪等腐败行为的发生，减少决策失误带来的种种铺张浪费，提高财政资金的使用效益。固定资产投资审计中，对重大的财政专项资金和重要的政府投资项目进行审计，抓住资金流程这条主线，从立项、拨付、管理和使用等环节着手检查决策权、筹资权、审批权、监管权等，追踪问效，查处和反映各种损失浪费问题，评价投资效果、经济效益和社会效益，最终实现对建设领域的资金支配权的制约与监督。

3、企业审计中，对国有资产管理权进行制约与监督，维护和保障国有资产的安全完整和保值增值。国有资产是全体人民的血汗钱，保值增值是第一位的。企业审计通过“摸家底、揭隐患、促发展”，将财务收支审计与经济责任审计结合起来，审查国有资产的安全完整和保值增值情况，实现对国有资产管理权的制约与监督。具体来说：一是通过审查国有资产的真实性和合法性，监督滥用权力侵吞挪用转移国有资产和国有资金的违法乱纪行为，保证国有资产的安全完整。二是通过审查各种重大经营决策的科学性、合规性、民主性和效益性，对国有资产的质量和营运效率加以监督，防止决策失误等造成国有资产的严重损失，促进经济增长方式的转变和国有资产的保值增值，实现对国有资产经营管理权的监督与制约。三是通过对改制企业的审计，实现对国有资产处置权的制约与监督。国企改革一直被视为中国经济体制改革的核心环节。审查国有企业的改制过程，防止滥用权力谋取私利导致国有资产的流失，实现对国有资产处置权的监督与制约。

4、经济责任审计中，对经济决策权进行制约与监督，促进决策权力的慎用和决策机制的完善。重大经济项目和投资的决策，关系到一个地区和国家的经济发展，决策错误非同小可。经济责任审计是新时期党中央、国务院为加强干部监督管理和党风廉政建设而开展的一项长期的重要工作。通过审查领导干部行使经济决策权的科学性、合规性、民主性和效益性，并将其落实到领导人的经济责任上来，实现对经济决策权的监督与制约，从根本上、源头上来治理和预防腐败，加强廉政建设。

二、现实考察:制约国家审计在权力制约机制中发挥作用的原因剖析

新中国的审计事业从组建至今也就20个年头。20年来，国家审计通过不断发展，内外部审计环境逐步得到改善，整体形势较好，但也存在着被审计单位不理解、不配合、不支持的情况以及审计处理难的问题，在一定程度上影响了国家审计作用和效果的发挥。而今，建设有中国特色的社会主义事业已经站在更高的历史起点上，党的十六大也从强化对权力的制约与监督的高度，对审计工作提出了更高的要求。国家审计能够对公共资源的配置权和执行权进行制约与监督，但这种监督与制约作用的发挥，在当前的审计环境下，还存在着诸多制约因素。只有通过理性分析，找到这些制约因素，才能“对症下药”，予以改革和改善，最大限度地发挥国家审计对权力的制约与监督作用。

1、我国社会主义市场经济体制尚不完善。我国建立社会主义市场经济体制和国家审计制度的时间还不算长，市场发育不成熟，与市场经济体制相配套的宏观经济管理体系不完善，与市场经济体制相适应的财政管理制度不完善，国家审计对政府权力的制约与监督还很不成熟，缺乏这个方面的准备和积累。如监督权力决策结果的绩效审计，国家审计还仅仅是在思考、探讨和尝试。

2、当前国家审计的审计成果质量不高。加强国家审计对权力的制约与监督，最终目的就是要促进政府机关按照规范化、制度化的程序利用其权力履行经济职能，保证把人民赋予的权力真正用来为人民服务，实现对政府的经济管理。因此，审计工作要加强研究分析，从体制、机制上提出解决和预防问题的办法，从标本兼治的角度有针对性地提出审计意见和建议，用完善的制度、健全的体制、规范的运作、严密的程序来保证政府权力的运行实现公开、公平和效率。但是，多年来，审计人员习惯于审计找数据，报告堆数据，形成了固定的工作模式，满足于就事论事，极大地限制和妨碍了审计工作水平的提高，妨碍了审计对权力的制约与监督。

3、国家审计的范围有待拓展。一方面表现在国家审计仅限于事后审计，事前审计和事中审计不够。加强对权力的制约与监督，必须在权力的各个环节都要加强制约与监督。特别是决策环节，如果决策失误，甚至有意而为之的决策，如各种“政绩工程”、“形象工程”等，仅仅限于事后的审计，不能挽回损失。事前审计加强对决策的合理性和合法性的监督，能够真正做到保证把人民赋予的权力真正用来为人民服务。另一方面表现在国家审计主要还局限在财政财务收支审计等传统的审计领域，特别是财政审计还主要局限在对预算收入的审计。

4、现行审计法规体系不健全。《审计法》规定了国家审计监督的地位和作用、监督的原则、审计机关的领导体制、审计机关的职责、审计机关的权限、审计程序和法律责任等方面的内容，为充分发挥审计机关在监督国家财政收支和国有资产管理等方面的作用提供了法律依据。随着改革的深化，审计的作用和地位不断得到提高，加强对权力的制约与监督，就需要国家审计监督的方向不断进行调整，尤其是由单纯的合法性审计向合法性审计与效益性审计兼顾转向，且要评价领导人的经济责任。特别是现行的党政领导干部经济责任审计，主要依据中办、国办发布的两个《任期经济责任审计暂行规定》、《审计署关于任期经济责任审计的实施细则》、《五部委关于进一步做好经济责任审计工作的意见》等。因此，有些工作已经突破了当前审计法律法规的限制。

5、我国国家审计体制存在先天不足。我国现行的行政型国家审计模式是国家审计机关建立之初，根据《宪法》的规定，由当时国家的政治经济环境所决定的。随着政治经济环境的变化，这种行政型审计监督体制，妨碍了审计监督的独立性，不利于国家审计对国家行政机关行使公共资源的配置权和执行权的制约与监督。把国家审计放在行政框架内，在实践中审计、财政、税务在各自的监督活动中行使各自享有的行政权，无法体现国家审计的最高监督，不仅造成了不同部门职能的交叉，而且造成人力资源和物质资源的极大浪费。同时，审计署在行政上受国务院领导，与国务院所属其他部委平级，要想对上级（国务院）或平级行政机关进行充分的审计监督，也存在一定的困难。

三、全面创新：强化国家审计对权力的制约与监督作用的对策建议

所谓对权力的制约与监督，如果单从技术层面上考虑，不外乎这样几个方面：一是管理制度；二是管理体制；三是运作程序；四是运行机制。制度不完善、体制不健全、运作不规范、程序不严密，是当前经济管理中的主要问题。要强化国家审计对权力的制约与监督作用，必须在解决权力运行中存在的问题上下功夫，真正使公共资源的配置权和执行权的运行实现公开、公平和效率。

1、创新审计理论。国家审计的本质是监督。在建立社会主义市场经济体制过程中，审计机关除了监督财政财务收支外，主要作用应是促进政府行为的公开、透明，推进依法治国和依法行政。在建设全面小康社会的历史时期，我国审计工作已经进入一个总结经验、开拓创新、不断深化、寻求进一步发展的新阶段。党的十六大从深化政治体制改革、强化对权力的制约与监督的高度赋予审计机关更重要的职责。因此，国家审计不应仅仅是差错纠弊、促进管理。要解放思想、与时俱进，树立促进依法治国、规范依法行政的新理念。国家审计的经济监督作用，要上升到权力制约机制的高度加以认识。财政审计，实际上就是对国家行政机关行使财政权力的制约与监督。经济责任审计，实际上就是对领导干部权力运用的监督与制约。只有创新审计理论，将国家审计的经济监督作用上升到权力制约机制的高度加以认识，才能在审计实践中创新审计思维、拓展审计视野，建立起更加科学的审计运行机制，从而充分发挥出国家审计对权力的制约与监督作用。

2、坚持“全面审计、突出重点”的方针。当前，为了更好地发挥国家审计的监督作用，防止错用、滥用权力的现象频频发生，必须紧紧围绕建设全面小康社会这个中心，把着力点放在促进各项重大改革、建设社会主义法治国家、加强对权力的制约与监督上，坚持以真实性审计为基础，突出对重大违法违规问题和经济犯罪案件的查处，惩治腐败，促进廉政建设，并从体制上、机制上提出解决和预防问题的对策建议。首先，突出对重点领域、重点部门的审计。国家审计能够监督的权力就是公共资源的配置权和执行权，因此，就必须对掌握财和物的决策、执行、监督权较为集中的领域和部门进行审计。其二，突出对重点资金、重点内容的审计。重点财政性资金的使用和重要项目的实施，事关国家公共经济政策的贯彻执行、事关广大人民群众的根本利益，是各级党委政府和人民群众关注的重点、焦点和热点。其三，突出对权力运用的重点环节进行审计。特别是要突出对决策环节和执行环节的审计，将事前审计、事中审计和事后审计有机结合起来，防止各种“政绩工程”、“形象工程”、“豆腐渣工程”、“腐败工程”的出现。

3、深化国家财政审计。对国家财政的审计，实际上就是对国家行政机关行使财政权力的审计。深化国家财政审计，强化对财政权力的制约与监督，需要做到：一是紧紧抓住公共财政这条主线。国家财政是国家政权的体现，是国家政权实现的物质基础，集中体现了政府的行为、活动的内容和方式。只有不断改革、规范和完善财政体制和财政制度，加快公共财政框架体系的构建，用完善的制度、健全的体制、规范的运作、严密的程序来确保财政权力的合理使用，才能促进各项宏观调控政策措施的完善和实施，才能实现建设全面小康社会的目标。二是从“大财政”审计的观念出发，推行“一个中心，两头延伸”。“大财政”审计观念即以财政审计为龙头，统领各项审计工作，形成一个有机整体。“一个中心”即以预算执行的真实性、合法性和合规性为中心；“两头延伸”即“前头”向预算编制的科学性、合理性以及财政性资金的筹集、管理过程延伸，“后头”向财政性资金的流向、用途及效益方面的延伸，特别是注重对与公共需求有关的公共性、公益性基础设施项目资金的审计监控,揭露由于决策失误造成的严重损失浪费。三是积极探索财政绩效审计之路。财政绩效实质上是依法行政和行政效率的具体体现。违规行政、预算编制不科学、盲目决策、粗放管理等，定会造成行政效率低、效果差，也必然反映为财政效率低下。财政绩效审计的三要素为经济性、效率性和效果性，可以采用成本分析法、最低费用选择法、财务分析法等多种分析方法。

4、完善经济责任审计。开展经济责任审计是新形势下党中央、国务院赋予审计机关的重要职责，是加强干部管理和监督，从决策和执行等环节加强对权力的监督，促进廉政建设，推进依法行政的重要措施，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。从权力制约机制的高度出发，经济责任审计工作要进一步深化、规范和提高：一是坚持“积极稳妥、量力而行、提高质量、防范风险”的原则。积极稳妥是总的要求，量力而行、提高质量、防范风险是这一总要求的具体体现。项目选择上，突出干部管理和监督的重点对象，如近期面临换届或任期将满的干部，掌管资金分配权和资金使用量大、群众反映多的地区、部门、单位的主要负责人以及重要国有骨干企业的领导人员；审计过程中，坚持以财政财务收支审计为基础、以重大经济决策为重点、以落实经济责任为主线的指导思想。二是国有及国有控股企业领导经济责任审计要融入国有企业改革和发展的大局，实现国有资产的保值增值。国企改革正在酝酿新的突破，实现股权多元化，经济责任审计要关注改制中的各项经济决策，防止国有资产的流失；国企发展正在探求新的跨跃，实现国有资产的保值增值，经济责任审计要关注发展中的各项经济决策，建立国有资产损失责任追究制度，建立健全国有资产运行监督机制。对企业重大对外投资项目、企业并购、重组或股份制改造等重大产权变动、企业对外提供重大经济担保事项、企业大额资金运行等重大经济决策权进行制约与监督，实现国企改革和发展的新突破、新跨跃。三是县市长经济责任审计突出对“三权”、“四制”的审计，根据领导者决策、执行、协调、管理、监督的职能，探索领导经济责任审计的评价方法。“三权”即综合经济决策权、经济管理权、经济政策执行监督权；“四制”即财政收入征管体制、重点项目的科学决策机制、财政性资金支出的监管机制、财政性资金投资形成的国有资产管理体制。四是部门党政领导干部经济责任审计突出对重大经济事项决策权的审计。重大经济决策的科学性、合法性和效益性直接关系到领导者的经济责任。对经济决策程序进行跟踪审计，从最初的可行性调查到决策过程、决策形成、决策实施、决策效益等各个环节，查证决策者在决策过程中是否做到决策程序合法、决策过程民主、决策结果科学。

5、建立审计机关内部的有效制约机制。要充分发挥国家审计在权力制约机制中的作用，对国家审计机关内部来说，也需要建立一种内部的有效机制来保证国家审计权力制约机制作用的实现。具体来说：一是加强审计法制建设，规范审计行为。《宪法》赋予审计机关审计检查权和审计处理权。要想充分发挥国家审计在权力制约机制中的作用，必须首先保证审计机关自身能够依法行使审计检查权和审计处理权，建立健全权力制约机制和权力监控机制，做到审计的主体合法、内容合法、程序合法。因此，要加强审计法制建设，结合审计实践不断细化和完善审计准则，提高准则的可操作性；要完善审计复核和审计业务会议制度；要为国家修改有关法律、法规创造成熟的法制条件，明确国家审计在经济领域里的综合经济监督执法主体地位，做到与《审计法》的相互衔接；要将审计执法、审计绩效和审计纪律融为一体；要发挥舆论的监督作用，增加审计的透明度。二是提高审计质量，做到标本兼治。从根本上来说，要防止权力的滥用，就必须用完善的制度、健全的体制、规范的运作、严密的程序来保证政府权力的运行实现公开、公平和效率。因此，国家审计要坚持把查处问题与完善制度结合起来，加强审计调查和分析研究问题，提升审计成果的质量。同时，审计准则要注重内在质量和内容的规范，由模糊定位的审计评价向有量化标准的审计评价转变，以规范审计管理、业务人员的行为，从而改变审计质量因审计人员业务水平的差异和思维方式不同而难以达到理想的要求、对审计质量的考核和控制因无硬件性的衡量标准而流于形式的状态。三是加强“人、法、技”建设，提高队伍素质。新时期，国家审计要想在权力制约机制中切实发挥作用，就要全面贯彻“三个代表”的重要思想，坚持以人为本，丰富审计文化的内涵，建设高素质的审计干部队伍。

6、改革国家审计模式。全面小康社会的建设需要政府民主化和法治化。同样，国家审计监督也需要民主化和法治化。当前，国家审计监督的法治化需要解决的是独立性和公开性两大难题。独立性是审计的灵魂。在我国，要想充分发挥审计监督的作用，就不能让审计机关再依附于行政机关，而应当设置独立于国务院之外的审计机关。同时，有步骤地推行审计公告制度，保持国家审计监督的公开性，既有利于公众对审计机关的监督，更有利于公众对各种腐败行为、滥用权力行为的监督，从而更好地发挥国家审计对权力的制约与监督作用。