国家审计与权力制约和监督(1)

一、国家审计在权力制约机制中的地位与作用

国家审计作为一种政治制度有其政治功能，在权力监督中有其独有的作用，但是，正如国家审计监督不同于其他经济监督一样，国家审计监督与国家权力部门对权力的政治监督也是完全不同的。正确认识国家审计的特性，将国家审计准确定位，是科学地发挥国家审计在权力制约中作用的基本前提。

（一）国家审计职权的特殊性

我国国家审计机关的职权与其他国家相比，具有自己的特点。我国国家审计机关的职权是由国家《宪法》和《审计法》规定的，同时具有法定性和行政性，既行使法定审计职权，又以国家行政机关的名义行使行政权。

世界各国国家审计的职权情况各异，但相同的是，都拥有独立审计检查权、审计结果报告权和审计结果公布权。因此，可以将国家审计的职权分成两大类，一是国家审计的基本职权，二是国家审计的附加职权。独立审计检查权与审计结果报告权和公布权可以看作是国家审计的基本职权，其他审计职权则可以视为国家审计的附加职权。国家审计职权这种分类的意义在于，有利于国家审计在权力制约机制中准确定位，进而充分发挥国家审计在权力制约中的作用。

发挥国家审计在权力制约机制中的作用，实际上主要是要通过充分履行国家审计的基本职权，高质量地发挥国家审计的作用。

（二）国家审计与权力监督的必然联系

专业经济监督重点是结合本部门的管理业务，对本系统下级单位的监督检查。相对专业部门的专业经济监督来说，国家审计监督没有经济管理职能，地位超脱。国家审计对各个经济系统的各个领域都有审计监督权。我国国家审计在各专业部门的专业经济监督基础上进行独立审计监督，审计对象具有综合经济性。现代经济问题往往都有一个长长的资金运作链。审计监督在这种国家资金运作过程中具有明显的监督优势。国家审计对经济问题的审计过程，也是对权力在经济领域错用、滥用和权力腐败的确认和纠正过程。国家审计依法独立进行综合经济监督，审计结果既具有审计专业性和客观公正性，同时又具有权力运作的信息价值性，因而在权力制约机制中处于一种特殊的地位，可以发挥一种特殊的作用。审计的直接对象是经济活动，是“事”，而事又与人、与权力有着天然的关系。国家审计监督正是在这种天然关系的基础上，与党和国家的权力监督系统有着必然的联系，是国家权力制约机制的必要环节。

（三）国家审计作用的政治性

我国国家审计独立行使审计职权是由宪法规定的。作为综合经济监督部门的国家审计机关法律地位的这种高层次性，表明了国家审计在政治文明建设中的特殊作用性。

二、权力制约机制中国家审计作用的基本形式和实质

权力制约机制，是权力监督系统的组织之间相互作用的方式和过程。国家审计在权力制约机制中的作用，实质上就是为党和国家权力机关的权力监督工作服务，进而从源头上防止权力腐败。国家审计机关主要不是以权力制约权力，而是在运用法定审计权力获取经济信息后，客观公正地形成审计信息，并以审计信息独有的价值内涵，通过国家权力监督部门在权力制约机制中发挥作用。

随着社会主义市场经济制度在我国的建立与发展，现代民主政治的建设进程不断加快，政府的强制性行政活动在逐渐收缩，非强制性行政活动则在有序扩张。党政机关和领导干部与各种经济组织、中介组织等的关系呈现出极其复杂的局面，权力异化的危险性大大增加。我国的权力制约机制面临新的课题。解决权力腐败问题的根本措施，就是发展民主，健全法制。要通过党内监督、法律监督和群众监督，建立健全权力制约机制。国家审计由于其在经济监督体系中的综合经济监督地位和财政财务收支审计的专业特点，对监督权力腐败和管理效益具有不可替代的作用。国家审计信息作为一种客观的、可供开掘的、可作证据的信息资源，是权力制约机制的重要工具。提供多层次的有价值的审计信息，是国家审计为权力制约机制中的党内监督、法律监督、行政监察和公众监督服务的基本形式。

党内的权力监督部门有纪委、组织、人事等，国家的权力监督部门有人大、司法机关，行政的权力监督部门有监察机关。这些部门是我国权力监督系统的主要机构。他们对国家审计信息的需求量是很大的，他们的职责分工又是很明确的，对国家审计信息的要求也是不同的，因此，审计机关假如仅仅采取以一条审计信息分报各个部门的方法是不行的。人大是我国最高权力机关，国家审计机关代表政府直接向人大常委会报告工作的规定，已经列入《审计法》。审计机关是政府的职能部门之一，既要向政府报告工作，又要向人大报告工作。向人大报告的审计信息，是代表政府报告的审计信息，不仅要求真实，还要求典型；不仅要求全面，而且要求深刻。它主要是要求政府预算执行方面的审计信息，以政府管理情况为主。其他部门对审计信息的要求则主要集中在领导干部身上。组织、人事部门是干部管理部门，对审计信息的价值要求是领导干部经济方面的情况，对象明确、具体，它既关注领导干部自身的经济问题，又对管理决策的经济绩效感兴趣。由于绩效审计在我国尚未普遍进行，审计信息在这方面的潜力很大。纪委、监察部门是纪律检查部门，对如何从源头上防止腐败的问题很重视，既涉及经济案件，又关心机制建设。司法机关主要关心经济案件的审计线索。权力制约机制中国家审计作用的实质，是国家审计机关在审计过程中要与权力监督部门建立科学的协调机制，要针对它们的特殊需求，为之提供有价值的审计信息服务。

国家审计的审计结果公告权，是权力制约的强有力的手段，是公众实现有效监督的必要条件之一。公众监督是权力监督制约机制中的重要环节。随着我国政治文明建设的发展，权力运行过程的透明化程度会大大提高，公众监督的范围会越来越大，公众监督在权力制约机制中的作用力度必然越来越强。权力腐败的运作过程只能是暗箱操作，公开曝光是权力制约的有效形式之一。公众监督关注的审计信息，主要与当时的社会热点、难点问题相关。

三、权力制约机制中审计信息的价值内涵

审计信息的原始形态，一般都是揭露性的。但审计的作用却不仅在于问题的揭露本身，关键要把握审计信息本身具有的、需要深入开掘的多层次价值内涵。审计信息是个宽泛的概念，凡是通过审计检查、审计调查等形成的具有客观公正性的信息，都应属于审计信息的范畴。但是，从审计信息作用的角度，特别是从权力制约的角度分析，根据审计信息使用者的不同，审计信息可以进行分类。审计信息分类的目的，就是要深刻认识审计信息丰富的价值内涵，自觉地分类提升审计信息的应用价值，使审计信息在权力部门手中成为看得懂用得上的重要事实依据，成为权力制约机制中的重要环节。

（一）纪检、监察、司法介入的导引性审计信息

国家审计在常规审计中注意发现经济案件线索，抓好经济领域内的大案、要案审计，突出重点，是国家审计机关依法审计的重要方法。它对党风廉政建设和实现从源头上反腐败，具有重要意义。

国家审计机关的大案、要案审计，严格地说，是权力腐败大案、要案线索的追查。它要查清重大经济问题的财务证据，经案件移交后，由纪委、监察、司法部门进一步追究责任到人，最终实现审计在权力制约机制的作用。这种大案、要案的审计，同时有利于发现内控机制上的缺陷，特别是经济监督机制上的缺陷，从而强化对滥用财政财务权力的监督制约，促进内部控制机制的完善。

国家审计对经济大案、要案还有协助查证的职责。

（二）领导干部考核的经济责任鉴证性审计信息

领导干部考核的经济责任鉴证性审计信息，一般集中表现为经济责任审计的审计结果。这种审计信息应具有经济责任的量化与具象化作用，就是说要有定量的经济数字，要具体形象地表明经济责任，不能将审计信息写成专业性很强的审计报告。

从领导干部考核的经济责任鉴证性审计信息的本质含义来讲，这类审计信息特别是其中对非科学的经济管理决策的认定和评价的内容，具有建设性的意义。它可以拓宽干部监督的渠道，为进一步客观公正地考核干部提供有说服力的依据。国家审计在这方面有大量的工作要做，它很可能成为未来国家审计发展的一个新领域。就现阶段来看，提高领导干部考核的经济责任鉴证性审计信息质量的潜力还相当大。

（三）为政府强化管理服务的审计信息

审计机关作为政府的职能部门，大量的审计信息都集中在为政府强化管理服务方面。国家审计在这方面作了大量工作，取得了重要经验，但是，从权力制约机制角度来说，仍需进一步增强审计信息服务的针对性，以便更充分地发挥审计信息在权力制约机制中的作用。绩效审计是当今各国审计机关普遍采用的重要审计形式。我国在以往的财政财务审计、经济责任审计中，实际上已经涉及一些绩效审计的内容。它对揭露重大决策失误问题，强化对经济权力的制约很有意义。国家审计应当全面贯彻真实、合法、效益的目标，不失时机地开展绩效审计，可以循序渐进，但不能不搞，国外也不是都搞。

为政府强化管理服务的审计信息，与纪检、监察、司法介入的导引性审计信息和领导干部考核的经济责任鉴证性审计信息不同，它往往没有明确的责任人指向。审计机关不能只是单纯地为了完成政府或上级审计机关的具体任务而审计，而是要把主要精力放在全面履行审计监督职能上，放在如何充分发挥审计作用上。完成审计任务是为了更好地履行审计监督职能，全面发挥国家审计的作用。为政府强化管理服务的审计信息所针对的财政经济管理机制问题，其实质仍是财经权力制约问题。审计机关在强化财经法规实施情况的信息综合反馈作用的同时，还要从财经权力制约的高度对相关审计信息进行提炼；在发挥审计信息的财经管理绩效追踪作用的同时，应特别关注权力制约机制的实际效用问题。

（四）接受人大监督的报告性审计信息

预算执行情况审计，是《审计法》实施后国家审计制度的重大发展。预算执行情况审计信息是国家审计在权力制约机制中发挥作用的基础。预算执行情况审计结果报告的特殊性在于，国家审计机关要在向政府报告的基础上，受政府委托，向人大报告。两个审计工作报告的基本内容是一致的，但是，由于向人大报告的主体是政府，国家审计机关是受政府委托，对审计信息的要求更高。向人大报告，不是向政府报告的减缩，而是从人大监督角度的法律思考后的审计信息升华。年年岁岁花相似，岁岁年年人不同。每年的报告都要有新意。在具体披露哪些问题上，政府与审计机关的意见可能不同，但在自觉接受人大法律监督的问题上是一致的，在深层次上揭露问题，促进政府提高管理水平方面是一致的。自国家审计机关代表政府向人大报告工作以来，人大对审计信息越来越关注。审计工作报告随着政府工作透明度的增强，审计曝光的力度也在加大。

向人大报告的审计信息，虽然主要是报告审计工作，但对发挥国家审计在权力制约机制中的作用意义重大。它要求对预算执行情况审计强化质量控制，要求保证预算执行情况审计必要的覆盖面，要求保证审计内容的真实完整，要求保证审计程序的合法规范，同时要求审计成果的综合分析要上层次，特别要从权力制约机制的需要和政治文明建设的高度加以思考。

四、国家审计在权力制约机制中发挥作用需要制度创新

国家审计要在权力制约机制中发挥作用，这是国家民主政治发展的要求，也是从源头上防止腐败的需要。国家审计在权力制约机制中可以发挥作用，这在国家审计的发展中已经得到证明，当然，由于审计环境和国家审计自身发展程度的原因，这种作用还没有得到充分发挥。从审计环境来看，我国政治文明建设现在已经与物质文明、精神文明建设一起成为协调发展的重要目标；从国家审计本身来看，审计机关通过履行综合经济监督职能所发挥的积极作用正日益显现。我国审计机关在审计权、报告权的行使方面，近年来力度较大，在国家审计公布权的行使方面也有较大突破。因此，审计机关现在已经具备了在权力制约机制中发挥作用的主客观条件。但是，也应清醒地看到，简单地沿用现有的经验并不能适应新形势的要求，国家审计亟需创新发展，特别需要在审计监督机制与权力制约机制的协调方面进行制度上的创新。

（一）审计在权力制约机制中的制度创新

经济责任审计联席会议制度是权力制约机制的一个创新，它对强化党政领导干部和国有企业领导人的经济责任监督具有重要的意义。但是，经济责任审计联席会议制度还是一项新的制度，还需要不断完善。在联席会议制度的完善方面，审计机关应当主动建议，积极宣传，真心服务。审计机关在经济责任审计中要准确定位，既要充分发挥作用，又要注意审计的法定职责范围，不能越权。经济责任审计与其他审计最大的不同就是，它直接接受党政权力监督管理部门的委托。党政权力监督管理部门的需要应当直接体现在经济责任审计的全过程中，经济责任审计的结果必须适应委托审计人的需要。根据相关部门的工作性质和特点，审计机关一定要明确自己的责任，跳出常规审计报告的思维定势，在充分了解委托人的特殊需求后，有针对性地提供审计信息，提供委托人最感兴趣的审计信息。应与相关部门分别研究制定沟通联系制度，审计中发现哪些问题应当及时沟通，哪些问题应当审计后移交等必须有明确规定。

审计机关与司法机关的联系也应制度化，应当建立经济案件线索报告沟通制度。审计机关内部发现案件线索要及时报告，由审计机关统一与有关监督部门沟通，并由有关部门决定是否介入或何时介入。因为审计机关不是专门办案机关，当案件线索查证能与审计任务同步时，应争取有关部门提前介入；不能与审计任务同步的，应记录在案。

（二）审计在经济监督系统中的协调机制的创新

会计资料是经济活动的信息载体，财政财务收支是经济活动的表现形式和结果。国家审计主要是审计财政财务收支。由于财政财务收支是过去经济活动结果的表现形式，因此，现代审计要求通过财政财务收支审计，了解当前经济活动的合理性；通过审计内控制度，检查其对规范财政财务收支的有效性；通过经济活动情况的审计分析，透视经济问题背后权力非正常运行的轨迹。这些都是以财政财务收支审计为前提的，都是以充分履行国家审计的综合经济监督职能为基础的。同时，也必须认识到，国家审计不能包打天下，不能代替或重复其他经济管理部门的经济监督。国家审计要把握住审计的基本法律职责，并通过不断的制度创新，保证更全面有效地履行审计监督的职能。

审计机关应与其他经济管理部门之间建立内部控制审计联席会议制度，应与之建立经济监督的协调机制。审计机关应特别注意发挥经济管理部门的行业监督职能。属于经济管理部门的经济监督权限，一定要由经济管理部门来行使，从而保证国家审计监督能够突出重点。

（三）审计在人民监督机制中的制度创新

提高国家审计信息的透明度，既是政府工作透明化的组成部分，又是政府工作透明化的加速剂。它是审计信息发挥作用的重要形式，是政府工作廉洁高效的需要，是建设社会主义政治文明的需要，也是审计信息在政治文明建设中充分发挥作用的重要途径。

预算执行情况审计是人民监督机制的核心。预算执行情况的审计结果要适应立法机关对预算审查的要求，适应审计结果对外公开的需要，增加审计工作的透明度，增加政府部门预算资金使用的透明度。随着国家预算资金使用透明度的不断增加，违规现象会减少，效益问题会突出，绩效审计的需求会增大。国家审计要通过对政府预算资金使用责任的监督，强化对预算资金使用权力的监督。

（四）审计监督机制中的权力制约

正如sars防疫的教训那样，国家审计应当建立健全有效的审计风险防范机制。国家审计监督本身就是具有审计风险的。审计行为对审计对象可能造成的危险，始终是存在的。可是，当审计对象的危险尚未达到一定程度，没有形成审计主体的危险时，审计风险就不会真正形成，往往也就很难引起应有的重视。国家审计职权具有法定的强制性，正是在这种强制性的掩盖下，国家审计的风险意识相对薄弱。审计风险防范的目标总是对可能发生的审计对象危险控制在一定范围之内，但这种可控范围一旦相对增大以至失控，要挽回影响往往要付出极大的代价。

审计机关特别要加强对自身权力的控制，减少审计过程中的行政权力干预。具体讲，首先要避免参与权力的行使。国家审计的最高标准就是客观公正。审计过程中，必须严格依法审计，以财政财务活动的真实情况为依据，不能因权力的参与而使审计过程偏离法制轨道。为减少审计执法中的人为因素影响，严格执法程序，降低执法成本，国家审计应当考虑制定审计案例规范，以此作为《审计法》的补充。其次，要避免审计过程中的重复检查。重复检查的实质就是对审计权力的滥用。近年来，我国审计工作的一个重大变化，就是由原来的全面铺开变为有重点的审计调查，中央专项转移支付管理以及专项资金使用调查的加强就反映了这种趋向。强化审计调查，是避免重复检查的有效手段，对审计在权力制约机制中发挥作用具有重要意义。审计权力的内部制约机制的健康运行，是国家审计在权力制约机制中有效发挥作用的前提。