政府审计热点问题的理性分析

尽管这样，我们也不可否认“审计买单制”的现实意义。国家审计是一种法定权限的审计，具有相当的强制性、严肃性和很高的权威性。按照我国政府审计有关法规条文的规定，审计机关依法做出的审计处理决定具有 法律 效力，被审计单位必须遵照执行；如果被审计单位对审计处理决定有异议，可以在规定的期限申请复审，但复审期间审计处理决定仍要照常执行。如审计意见和审计处理决定的执行涉及到相关部门和单位，如财政、银行、行政监察、司法部门，这些部门和单位应当协助执行。对违反上述规定的不负责任、失职渎职行为，应由责任人承担相关责任并加以追究。可见，“审计买单制”的建立，对提高政府审计的威慑力、权威性，解决审计决定执行难，避免审计监督流于形式，促进被审计单位加强管理、堵塞漏洞、提高资金使用效益和建立健全监督机制，进而防止出现审计“屡审屡犯”，无疑是有着重要作用的。而“审计买单制”的实行，对于提高政府的形象，加强执政能力建设，建立政府对官员的依法依规、高效管理的长效机制，更会起到促进作用。

（三）“审计买单制”实施的具体措施

要将“审计买单制”付诸实施，笔者认为，需要根据审计报告提出的 问题 ，做好以下几方面前提性具体工作：一是拟订责任调查处理和整改的工作方案；二是要求并督促被审计单位开展整改和责任处理；三是对整改效果进行评估；四是对“买单人”根据不同情况进行诫勉谈话、 经济 和行政等处理；五是进行财经管理责任和财经法纪的宣传 教育 。

而要避免“审计买单制”流于形式，如前文所言，最重要的是要使这一做法法制化、规范化和制度化，建立审计报告问责的长效管理机制。在措施上，应从以下几个具体方面做些努力：

1.强化综合治理协作功能。对审计发现的问题，由审计、监察部门督促及时整改。对于违反财经法纪、造成损失浪费的单位、人员，坚决予以查处；涉及财政、银行、监察和司法等执法部门的要密切配合，切实改变有过错不追究、追究不处分、处分之后不改进的状况。

2.明确责任，并细分要追究的责任。重申某项作业管理的具体流程、各环节的操作规范，明确责任人的责任及责任追究办法；进一步明确和细化各单位、各管理层级的职责，使经济管理的每一项职能、每一项责任，都落实到具体单位、具体个人，这是问责的先决条件。

3.加强后续审计监督检查。建立强大的监督机制，实施更严厉的政府后续审计，加大对财政违法违规的监督、处罚力度，切实纠正资金使用中存在的不合理、不规范、效益低下问题，保障审计结论的执行。

4.完善干部的经济责任审计制度。作为衡量和考核干部政绩的一个有效手段，经济责任审计与审计“买单制”密切结合，将官员不承当、不愿承担而应承当相关审计报告责任的行为纳入经济责任审计的重要 内容 。

5.进行财经法纪教育。对政府职能部门主要负责人、财务负责人定期开展专门的财经法纪和知识培训；在公务员岗位培训方面，也要增加财经法纪知识的内容。

6.政府积极做“警察”。各级政府在“审计买单制”实行的整个过程中要有所作为，坚决支持审计和保护审计。

四、刍议“审计风暴”

（一）“审计风暴”与审计整改结果报告的意义

（二）“审计风暴”的根源与审计整改结果报告的效应

在我国，审计工作的艰难是有目共睹的。 目前 审计工作仍然存在四大难点：一是对一些问题的结论、定性和处理难度增加；二是审计透明度的加大使得审计风险加大；三是审计人员自身水平差距大；四是许多工作还要做长期努力。政府审计计划实施阶段实际就是围绕搜集审计证据这一核心任务而展开工作的，一旦审计证据充分且适当，审计的结论、定性和处理就是程序性的事情。当然，处理执行难是另一个问题。审计工作中经常遇到的调查取证难不外乎以下两个原因：一是有人为阻挡审计现象或是受到了某种客观限制，致使无法进行审计调查取证；二是审计人员业务素质低下，导致审计 方法 使用不当，难以取得充分而有力的证据。造成这样的原因有被审计单位或被审计人员审计法制淡薄，有利益趋使下部门和地方保护势力作祟，有违规程序操作经济业务处理，也有审计人员业务水平低下所致。

国务院曾作出规定，要求对审计报告中的问题部门和单位在规定时间报告审计问题整改情况并在年底向人大常委会报告。既然是针对审计报告提出的问题进行整改，而又源于“审计风暴”所引起，那必定会造成一定的社会 影响 。笔者以为，对审计出的问题整顿结果最关注的主体仍然是社会公众，社会公众舆论始终是“审计风暴”的强大推动力，尤其是在构建和谐社会、 科学 发展 的今天。审计报告中所指问题都是与构建和谐社会格格不入的违反财经纪律行为和社会丑恶行径，因而整顿结果所应带来的首先是党风和社会风气要有一个明显的好转，但这要视整顿结果情况而有不同。坚决而有力地进行了整顿的结果，一是可以塑造党和政府的新形象，体现党执政能力和水平，坚定公众反对腐败的信念，对清明 政治 和清廉政府的信赖；二是它又是一场勤政为民，依法行政的思想教育行动，并将当前进行的党的先进性教育落到实处；三是维护了财经法纪的严肃性，建立了公正、公平、公开的社会经济新秩序，有利于唤起一些意志薄弱者的法制意识和社会良知，并起警示作用；四是维护了社会的安定，稳定了民心，密切了政府和百姓的关系，有利于民众齐心协力投入到构建和谐社会伟大进程中；五是扩大了政府审计的影响，强化了政府审计的独立性和权威性。

“审计风暴”的频繁刮起，说明了我国民主政治制度进一步得到了加强，人民当家作主的权利得到了进一步贯彻，民众的知情权得到了进一步体现。然而，“审计风暴”频起却也从另一个侧面折射出许多问题。它表明我国在社会主义市场建设过程中的阻力还比较大，邪恶势力还比较猖獗，腐败现象还比较严重，反腐倡廉任务还十分艰巨，百姓对政府的工作还有许多不满意之处，对加大反腐败力度抱有强烈的要求和愿望。究其根源，在于我们体制上和制度上还存在种种弊端，我国仍然处于法制逐步完善的社会阶段，一些制度的设计仍未能实现应有的功效，这就需要进一步加快政治体制改革进程，加大市场经济体制改革的力度，完善财经法规和制度，采取有效的整治和防范措施。只有通过深化改革才能促进社会政治、经济秩序达到根本的好转，而这种改革应该是全局性的、全方位的、综合性的系统工程。

（三）“审计风暴”与政府审计法制的完善

我们知道，次数过多的“审计风暴”未必是解决问题的最佳方法。要使“审计风暴”不再继续，应考虑到政府审计的制度安排和审计质量与审计成效，笔者就政府审计的法制完善和审计工作的常态化提出以下六方面的设想：

1.强化政府审计的独立性，改善其隶属关系。可以仿效美国国家审计总署的做法，将国家审计领导关系由现在的行政领导改为有人民代表大会领导，使授权机构与执行机构相分离。由权力机构授权审计从而使国家审计相对超脱，能使其更好地发挥监督作用。

2.赋予政府审计除监督权外的更大的处理处罚权。在缺少一个与审计同样“联手反腐”的相关监督机制或现有一些监督机制虚置、弱化甚至是失效的情况下，可以参照法国审计检查院的做法，通过程序赋予国家审计的经济司法执行权，使审计成为能独立进行经济检察、起诉和判决的权利。这样，通过减少国家监督成本的方法来加大腐败成本，以遏止腐败行为发生。

3.改进现行的地方审计机关双重领导体制为单一的垂直领导体制。将地方审计机关从地方行政机关的权力范围中剥离出来，业务上和行政上都直接接受上一级审计机关领导或形成上级审计机关的派出机构。

4.实施长效的定期审计制度。国家审计可以通过正常的定期审计制度来预警违反财经法纪的现象，并通过定期审计制度将经济领域的丑恶现象扼杀在萌芽状态。实际上，“审计风暴”的一连串刮起本身就不很正常，因为社会需要的是一个常态的审计工作秩序。

5.构建与国际审计惯例趋同并基本一致的政府审计概念和框架及制度体系。规范政府审计行为，完善审计的运作方略，推进审计技术的革新，加快审计报告公开透明的进程，进一步提高审计监督的水平和成效。

6.公示审计结果以形成力量制衡。审计是被动的，而作弊者则是主动的，在这里信息不对称是永远存在的。通过审计结果对社会的公开披露来实现信息的对称性，让纳税人和广大民众有知情权，让公民权力渗透到支持审计、维护财经法纪和经济秩序的主战场，让公民参与到支持审计结论的立场上，将原局限于审计与腐败的斗争扩大为公开于整个社会的力量制衡，那么，我们有理由相信，“审计风暴”也许会不再掀起。

五、透视“干部出国费用审计”

（一）干部出国经费审计折射出的问题

自从我国改革开放后，领导干部出国出访、考察、 学习 是开拓视野、增长知识与才干，更好地开展国际经济合作的重要途径。然而，领导干部出国出访也暴露出许多问题，一些干部以出国为名行挥霍资金、转移资产之实事件屡见。上述出国（境）领导干部问题的存在尽管不具有普遍性，但它败坏了党风、国风，严重损害了国家形象，动摇了党的执政基础，破坏了干群关系，侵占了国家和人民的财富，在社会上造成了极坏的影响。究其原因，笔者认为主要在于我国干部制度上的缺陷和漏洞，缺少干部管理上的制衡机制。而从财务上说，是没有有效的财务控制环境和强有力的财务监控与执行手段来遏止和纠正这些问题。事实上，现在并不缺少制约和遏止这一现象的财务 会计 制度和规定，至少是从国家财务会计法规、准则和制度的层面上讲是这样。问题在于，要么是我们财务上的应作为而不能为，要么是财务上的应作为而不敢为，从根本上讲还是对人的管理制度问题，包括对出国领导干部、也包括对财会干部的管理制度。

（二）扩大和延伸经济责任审计是审查干部出国经费的有效方法

对干部任职审计，在我国目前最主要的手段和方法是开展干部经济责任审计。当前，更要从内容和范围上扩大和延伸到干部出国（境）的审计或专案查处。领导干部出国从制度上说是要经过一系列程度和环节的，这些程序和环节就是关键控制点，也是干部经济责任审计的重要内容。基于领导干部出国管理的复杂性，对干部出国的经济责任审计应采用联合审计方法，由各级监察部门、审计部门、财政部门组成联合审计组审查和审核出国（境）经费。一般来讲，领导干部无论以何种理由出访均应有明确的公务目的和实质性内容以及项目经费预算或项目支出计划，列明项目及其预算支出的详细清单，如果是因公出访则更应如此。因此，首先，要通过翻阅上级相关批复文件来看其是否符合相关批文的手续，这是第一道关口也是最重要的关口；其次，要对项目预算合理性、合法性和审批权及审批手续进行审查。再次是审查出国（境）票据的真实性、合规性、合理性和有效性，真实性审查看有没有虚假票据，合规性审查看票据手续的完备性，合理性审查看支出的情理情况，有效性审查看支出必要性和所带来的成效；最后，对于购物票据应当进行物资的验收，应缴公的要办理入库手续。同时，对带有国际交流和招商引资活动且有 研究 课题和具体项目的干部出国，也要进行项目验收。

应该也必须指出的是，解决干部出国经费存在问题的内在机理，最根本的还得要从我国领导干部制度入手。同时，还要配合健全领导干部收入申报登记制度，实行个人存款实名制度，完善家庭财产来源不明审查制度，改善财务控制环境，加强法制建设，严惩贪污腐败等具体配套制度。而从审计监督的角度来讲，是要进一步扩大和加强干部经常性的经济责任审计和专案查处，以防止领导干部带病上岗、带病提拔、带病离退。

（三）国家审计机关是干部出国经费审计的主力

国家审计在解决上述问题过程中，可以也应该发挥一定的作用。李金华审计长承认，现在，惩治腐败是审计的重要职责。事实上，在我国社会主义市场经济的建立过程中，国家审计一直担当着反腐的重要角色，为国家经济建设保驾护航，赢得了社会民众的爱护和广泛赞扬。政府加强对国家领导干部出国费用的审计，一方面是为了控制资金不被滥用，不被浪费挪用；另外一方面就是为了不让 企业 通过制造假账导致资金被贪污。对干部出国费用进行审计并非新鲜做法。然而，事实表明，现有的审计方法对杜绝这一问题仍然有漏洞，主要是审计调查取证较难，审计监督时间偏向于事后，审计临时性制止措施手段单薄。当然，审计监督领导干部出国（境）费用，乃至参加与之相关经济案件的审查，只是在一个经济秩序还没有完全走上正常状况下的一种必然选择，而审计最终还是要将效益审计作为其主要目标。不过，从我国审计的实践上来看，对于领导干部出国（境）费用问题审计，应该注重财务审计而不是侧重于效益审计，并且在当前的情况下，这种审计在特定的情况下应是专项（专案）审计、联合审计或财经法纪审计。一旦这一审计步入法制化、规范化、正常化和制度化后，就以定期的领导干部出国（境）费用事前财务收支审计或费用预算审计为主，它能够有效防止这一问题的产生。我国现已加入了《联合国反腐败公约》，为最终防止这一问题的扩大，提供了国际法律环境。为主，它能够有效防止这一问题的产生。我国现已加入了《联合国反腐败公约》，为最终防止这一问题的扩大，提供了国际法律环境。