对深化财政预算执行审计的思考

预算执行审计是指审计机关依据本级人大审查和批准的年度财政预算，对本级政府及各预算执行部门和单位，在预算执行中筹集、分配和使用资金的合法、效益性进行的审计监督。预算执行审计是当前审计工作中最重要的一项工作任务之

一.本文就如何深化财政预算执行审计谈几点体会，以就教于同仁。

一、 冷静思索，认识财政预算执行审计存在 问题

预算执行审计是 法律 赋予审计机关的基本职能，它在发挥审计监督职能，促进财政改革和国民 经济 健康 发展 等方面都起到了积极作用。但随着我国财政体制改革的不断深入，地方预算执行审计的发展显得相对滞后，工作中还存在一些问题，需要我们认真思考并加以解决。

1、工作指导思想不明确，审计作用难以完全发挥。本级预算执行审计的目标是什么、应该发挥什么作用，在一些地方特别是基层审计机关还不是很清楚，工作指导思想不明确，工作缺乏思路，造成有的部门机械地参照上级模式；有的则延续财务收支审计的路子，把重点放在财政部门本身的违规问题上，出现了“财政审计年年搞，年年还是老一套”的局面，导致“同级审”失去应有的作用。

2、创新意识不强，审计层次不高。 目前 ，本级预算执行审计大多数仍停留在合规性审计上，涉及效益审计的 内容 不多。审计报告关于预算管理体制中的深层次问题反映得不够透彻，缺少具有可操作性的意见和建议，对加强预算管理的指导作用不大，审计的角度和层次还有待提高。

3、发展相对滞后，不适应财政体制变化。随着财政体制改革的不断推进，部门预算、国库集中支付、政府采购等制度相继建立与完善。部分审计机关和审计人员对财政职能变革的新情况、新问题还缺乏深入细致的了解和 研究 ，审计重点还不明确，审计方式和 方法 也没有及时调整到位，本级预算执行审计工作相对于形势的发展较为滞后。

二、与时俱进，深化预算执行审计的内容

随着预算管理体制改革的不断深化，预算执行审计的内容也应与时俱进，不断更新。

1、要把预算编制的审计作为预算执行审计的出发点。

财政预算作为国家行使分配职能，保障 社会 经济健康、协调发展的重要手段，预算编制水平直接 影响 财政预算执行的结果，同时它也是预算执行审计的依据。因此，预算执行审计要以预算编制审计为基础，围绕预算开展各项工作。目前，一些地方在预算编制过程中存在主要问题有：一是部门预算批复滞后，给预算执行带来不利影响。有的地方财政部门在下半年甚至年末才将预算向下批复，使执行部门无法安排调度资金，出现预算决算同时搞的尴尬局面，使预算执行失去了可靠的基础。二是预算编制细化不够，执行中随意性很大。有的地方预算中留有很大部分待分配指标，留政府领导批条追加预算，造成各部门不在认真执行预算，改善管理上下功夫，而是在打报告要指标、找领导批条子上动脑筋，预算执行随意性大，政府预算无任何严肃性可言。三是预算编制不 科学 ，部门经费苦乐中均。四是预算编制内容不完整，预算本身先天不足，有些项目执行中根本无预算可言。近几年来，我们对预算编制的审计取得了很好的效果，一些问题引起了政府和人大的重视，扩大了预算执行审计的影响。

2、 要把财政资金的效益审计作为预算执行审计的着力点。

我国的财政资金来源于老百姓的税收，政府在行政过程中正确合理地使用老百姓的税收，是政府对人民负责的表现，也是“三个代表”重要思想的具体体现，因此，财政预算执行审计必须以支出为重点，把财政资金使用效益作为审计的着力点。首先，从财政资金管理审计入手，提高财政资金使用效益。管理出效益，这是不争之理，粗放型的管理，低水平的管理必须造成资金的损失浪费。2003年，我们把间歇性资金的有效控制和管理作为重点，审计发现，一方面财政间歇性资金的大量闲置，未予科学合理调度；另一面，由于生产建设需要，财政又向 金融 机构大量举债，支付高额利息。我们及时向财政部门建议，成立国库科，统一财政资金的收支，当年就节约资金成本400多万元。其次，从财政监管审计入手，防范资金损失浪费。近几年来，我们针对建设资金和专项资金规模越来越大，而有关部门监管方式单一，力度不大，损失浪费的实际情况，加大了重大建设项目资金和专项资金的审计监督，建议强化建设资金和专项资金的日常管理，实施从设计、招标、施工、监督、造价审核等方面的全过程监管，压缩建设项目的前期费用等，均被政府和有关部门采纳，有效地遏制了资金的损失浪费。最后，要从财政资金制度审计入手，推动财政管理制度改革。

3、要把预算执行程度的审查作为预算执行审计的着重点。

政府预算一经人大审查、批准以后，便成为财政收支的法定依据，政府及各部门必须严格按照政府预算执行。在预算执行程度审查过程中，必须选准重点。预算执行程度的重点可分为一般重点和个别重点，一般重点带有普遍性，是各级预算执行审计必须注意的重点，个别重点带有一定的特殊性，因不同地区 经济 发展 状况不同，预算执行审计的重点而有所区别，需审计机关根据不同情况予以确定。一般性重点包括：预算执行偏差大的项目，预算偏差大，弱化了预算刚性， 影响 了预算平衡；二是影响预算政策性项目，如各种收入退库的合规性及预备费用的必要性；三是新税制、新财政体制事项，财政事权的分离以后，财政部门对各级固定收入、共享收入的调整及地方零散税收的征管；四是列收列支事项；五是财政部门直接办理的事项和重要事业费支出项目；六是预算管理弱化事项，主要是应纳入而未纳入预算管理的事项，如分散在各有关部门应上交的行政性、事业性收费和规费收入、其他收益等；七是财政性预算外资金、基金和财政信用资金的收支管理。

4、要把预算管理制度改革措施执行情况的审查作为预算执行审计的根本点。

无论财政预算编制，财政预算执行，还是提高财政资金的使用效益，都需要制度来保障、规范和约束，因此，审计机关在揭露预算执行过程中存在的 问题 和揭露经济犯罪的同时，还要加大对国家财政预算管理制度改革措施执行情况的审查力度，从体制、政策、法规、管理方面 分析 原因，提出对策，促进有关部门的 研究 解决。近几年来，我们在审计中先后提出一系列推行改革措施，强化制度建设的建议，都被政府采纳，从而根本上解决财政“粗放式”管理的症结，取得了显著成效。一是推行零基预算，细化部门预算，加强预算管理；二是试行预算追加听证制度，避免财政支出的随意性；三是实行国库集中支付，加强财政资金使用的监督管理；四是加强政府采购管理，规范政府采购行为，近几年政府采购资金节约率高达11%；五是加强非税收入管理，严格实行收支“两条线”，建立非税收入征管系统，非税收入成为财政资金收入来源的“半壁江山”；六是建立 会计 核算中心，稳步推进会计委派制改革。去年，灌南县财政局长在一次全省县乡财政改革经验交流会上说，灌南财政改革在省、市一直走在前列，审计机关功不可没，是对我们财政预算执行审计成绩的最好肯定。

三、创新思维，改进预算执行审计的方式 方法

1、明确指导思想。预算执行审计是一项宏观性很强的审计工作，在指导思想上应坚持服务于政府和人大的思想，树立大局意识，确保审计监督的重点和审计报告反映的事实即为国家 政治 经济生活中的热点问题，用 科学 的发展观、正确的政绩观和先进的审计观来指导审计工作。在安排年度审计项目时，以要预算执行审计为龙头，将行政事业单位财政、财务收支审计、经济责任审计、专项资金审计、建设项目审计列入预算执行审计的范围，将部门预算编制审计 内容 结合到专业审计之中，在专业审计过程中，进行部门预算执行审计，实现资源共享，既避免不必要的重复检查，又提高审计工作效率。

2、加强财政政策和法规的 学习 。预算执行审计具有政策性、综合性和宏观性的特点，它不只是简单的对财政收支的审计，而是通过财政收支审计检查财政政策的落实和执行情况，并从宏观的角度去发现和分析政策、体制和机制的方面的问题，针对存在问题提出完善和改进建议。现在不少同志感到财政审计太难，遇到问题束手无策，向政府向人大报告无从下手，其中最重要的原因是对财政政策、财政体制和财政管理方面的知识缺乏了解，有的同志搞了几年的财政审计，对《预算法》却缺乏基本的了解，对预算管理体制改革措施知之甚少，只从账账本本中发现细枝末节问题，结果只能是一叶障目，不见泰山。所以，要改变财政预算执行审计的现状，首要一条就是要掌握财政政策法规，要知其然，还要知其所以然，弄清每项财政政策的来龙去脉 ，并 应用 到财政预算执行审计中去。

3、强化综合研究分析。预算执行审计反映出来的问题往往与制度、体制、机制和管理有关，因此，预算执行审计不能就账论账，就账论事，而应当就问题论管理、论制度建设和改革，要有严谨求是的态度，站在宏观角度对审计发现问题和情况进行分析和提炼。抓住关键问题和本质问题，善于从众多零散的问题中，筛选出真正具有代表性、 规律 性的东西，在 总结 归纳的高度和深度上下功夫，防止就事论事，满足浅尝辄止。要透过现象看本质，挖掘产生问题的根源，提出解决问题的方法。要善于从前瞻性、战略性高度看待工作，防患于未然，深刻挖潜财政预算审计的内涵，提升财政预算执行审计成果的利用层次。

4、全面推行 计算 机辅助审计。与我国构建公共财政框架体系相适应，我国财税部门正在建设金财工程、金税工程、金关工程，财税管理信息化、 网络 化程度日益提高，给预算执行审计带来了巨大挑战，审计机关应以此为契机，研究计算机辅助审计手段，研究被审计单位信息化对财政审计的影响，使预算执行审计适应技术发展带来的变化，充分利用 现代 审计手段，提高审计效率，扩大审计范围，加大监督力度，节约审计成本。