对民营企业涉及国家利益的经济活动的审计研究

一、对民营企业涉及国家利益的活动进行国家审计的必要性与重要性

（一）是适应我国改革开放新形势和保护国有资产与国家利益的需要。

随着投资主体的多元化和混合经济的形成，民营企业的资产来源渠道也呈多元化趋势，除了私人投资转入和正常的借款外，还有财政无偿或有偿资金的投入，或国家控股商业银行、国家独资银行大量贷款的投入，或税收“跑、冒、滴、漏”形成，或土地划拨和优惠出让形成，或 社会 保险费、环境污染治理费未付出而形成，或通过变相的非法集资而形成，或因其他种种原因导致的国家利益的进入而形成。

在上述民营企业来源渠道多元化的资产中，除私人投资转入外，其余资产均牵涉国有资金的投入或出借，要么涉及到国家利益，要么牵涉社会公共利益（社会公共利益受损也会间接或直接 影响 国家利益）。因此，国家审计机关站在国家的立场上，根据党的十六大“依法加强监督和管理，促进非公有制经济健康 发展 ”的精神，为了保护国有资产、监督有关经济法规执行、保护国家利益，就应该对民营企业涉及国家利益的经济活动开展国家审计。

（二）是加强国家审计在宏观经济管理中的高层次经济再监督职能作用的需要。

众所周知，我国的经济监督体系由低到高分为三个层次，包含管理控制、财务监督、内审监督在内的经营决策管理型监督属于第一层次的经济业务监督，税务、财政、工商、 金融 、海关、商检、卫生、技术质量监督、社会审计监督、环保监督等属于第二层次的专业经济监督，国家审计监督则属于第三层次的高层次的综合经济监督范畴。三个层次的经济监督的关系是既有明确职责分工又互相合作。如果第一、第二层次的（涉及国家利益）经济监督某些环节不到位或失灵，国家审计监督则可按其高层次职责，对前述第二层次的所有经济监督进行再监督，对第一层次的经济监督可根据国家审计的立场和利益方向进行有重点有条件有选择的监督。

我国经过二十年左右的经济体制改革与对外开放，民营企业日益壮大。显然，作为宏观经济管理体系中监督保障系统和信息反馈系统的主要组成部分的国家审计机关，针对政府行为已大量涉及民营企业的情况，只有对民营企业涉及国家利益的经济活动进行国家审计或国家审计调查，才能全面发挥国家审计的高层次再监督职能。

（三）是促进财政支出合理、税收完整和保护国家财政利益的需要。

一方面，接受了农业综合开发资金、农业产业化资金、退耕还林资金、国拨技改专款等财政专项资金的民营企业，专项资金是否专款专用，是否被挪用、浪费、是否合理、有效，不仅需要主管部门与财政部门的检查，也必须要有国家审计。

另一方面，民营企业虽为国家做了很大贡献，但是，民营企业偷税、漏税的现象也很严重，民营企业的税收增长空间还很大。如果仅仅依靠税务系统内的税收稽查局对税收征管局所辖民营企业进行稽查，由于是系统内稽查，独立性比国家审计必然欠缺得多。反偷税、漏税需要一个有力的游戏规则，那就是对权力自由调控度进行限制，而且要有税务监督之外的再监督，即要有国家审计等外部监督的制约。

（四）是防范金融风险和保护国家金融利益的需要。

目前 ，大量的民营企业需要的大量贷款均来自国有独资银行或国家控股银行。民营企业贷款是否有绩效，在国有独资银行或国家控股银行的贷款金额是否已占资产总额的较大比重，是否资不抵债，是否存在偿付危机。是否诚实守信，银行能否真正按安全性、流动性、收益性“三性”贷款，作为商业银行主管部门的 中国 人民银行的稽查，由于稽查监督人员来源的系统封闭性、利益与荣辱的一定程度的相关性，显然中国人民银行的独立性比国家审计要差。目前已成立的银监委，很大程度上将会行使国家审计的职权，但是毕竟不能代替国家审计这种制度安排。

民营企业大量在国家银行贷款而又不接受国家审计或审计调查，可能对国家金融安全构成严重威胁。这是因为，我们已经假定：假如作为第一、二层次的银行内审稽核或人行、银监委、国资委等部门的监督失灵，那么国家审计机关作为一个独立的高层次的经济监督机构，将在一定程度上发挥职能作用。

（五）是发现粉饰账务、权钱交易、经济大案要案等国家与集体经济利益流失现象的重要渠道，从而促进廉政建设。

据发现，有的民营企业账面上年年亏损，但陡然间却有利润有资金拿来进行更多更大的投资。其现象是因为利益驱动做假账即所谓粉饰账务，但其重要原因之一就是没有独立的高层次的经济再监督，即国家审计监督这种制度安排。

在市场经济条件下，在国企改制、公共投资与公共支出、银行信贷的非正常现象中，国家与集体经济利益流入的目的地较大程度地表现为民营企业。因此，不能抓“公”放“私”，审“公”不审“私”，为治理腐败留下一个死角，为腐败分子留下一个“一般逮不住”的侥幸心理。

（六）是促进环境保护、社会保障等国家 法律 法规得到有效执行和保护劳动者利益、未来者利益、国家可持续发展利益的重要手段。

企业现行 会计 核算 方法 没有真实反映环境污染情况以及恢复或补偿环境损失所发生的费用情况，没有体现环境退化的损失费用等外部不经济行为。少数民营企业存在追求经济利益最大化、无视《环境保护法》、肆意污染环境的现象，给未来者的生存环境带来巨大灾难或挑战，侵犯未来者权益和社会公共利益。同时，在民营企业目前大量存在不遵守《劳动法》、《社会保险费征缴暂行条例》、《失业保险条例》等劳动法规的情况，不缴、少缴、欠缴社会保险费，侵犯劳动者权益与社会公共利益。无论是侵犯未来者权益还是劳动者权益，都会最终侵犯国家整体利益，尤其是国家可持续发展利益。因此，对民营企业涉及国家利益的经济活动进行国家审计，就会对保护国家可持续发展利益有利。

二、对民营企业涉及国家利益的经济活动进行国家审计的对策思考

为了较好地对民营企业涉及国家利益的经济活动进行国家审计，初步考虑采取以下对策：

（一）修改《审计法》，明确规定：对民营企业涉及国家利益的经济活动应当进行国家审计

据《审计法》和《审计机关专项审计调查准则》有关规定，国家审计或调查的对象是按被审计单位性质即经济成分来划分的，而且审计职责主要是对国有资产或依法授权的资产进行监督，审计对象未提及民营企业。但从现实看，审计领域已突破了《审计法》审计对象与职责的规定，比如，经济责任审计或少量对民营企业涉及国家利益的经济活动进行延伸审计等情况。由此而来，国家审计站在国家的立场上，对民营企业涉及国家利益的经济活动进行国家审计按目前的《审计法》是不能找到依据的，或者说是不合法的。

针对前述情况和延伸审计权力得不到强化、延伸审计取证的“第三方”不一定配合的现实，新的《审计法》将不再按单位性质确定审计对象，而按国家审计立场、利益方向、应有职责加以确定，并要明确规定：国家审计机关应该对民营 企业 涉及国家利益的 经济 活动进行国家审计或调查，民营企业应当积极配合。

根据形势的变化，《 会计 法》、《税收征管法》经多次修订，已将包括民营企业在内的国民经济各个领域纳入其规范 内容 ，而与《会计法》、《税收征管法》同类的《审计法》则没有。只有修改《审计法》，才能适应经济生活的深刻变化，才能在对民营企业涉及国家利益的经济活动进行审计时避免出现审计进场受阻、审计缺乏依据、审计对象与职责矛盾、审计意见或审计决定不合法或 法律 效力不充分或产生法律争议的尴尬。

（二）对民营企业涉及国家利益的经济活动进行国家审计或调查要突出审计重点，并要落实处理处罚权限与程序

对达不到重要性水平的民营企业可以忽略或采用审计简易程序，对达到重要性水平的涉及国家利益的经济活动的民营企业才进行国家审计或调查。一般地，应该对以下六类大中型民营企业进行国家审计：一是对接受了财政无偿资金、财政有偿资金等各类专项资金的；二是对享受税收优惠较多或纳税情况较差的；三是企业职工较多而参与 社会 保险费缴纳情况较差的；四是接受了国家银行贷款较多的；五是接受了国家土地划拨或优惠土地出让而土地收益较多，有可能 影响 国家利益的；六是提供公共服务或参与国家高新技术 研究 或接受产业政策优惠等有可能影响国家利益的。

同时，要落实相关处理处罚权限与程序。一般地，国家审计机关对民营企业涉及国家利益的经济活动进行审计查证后违纪违规 问题 的处理，由审计机关建议被审计单位主管部门或专业部门处理。但建议主管部门或专业部门的处理处罚往往因为得不到主管部门或专业部门的支持或缺乏保障措施而流于形式，审计权威性递减，国家利益受损。因而，在未实行全面审计结果公告制度之前，国家审计可增加责任追究和代位处理处罚权，即当审计处理处罚建议在限定时期内得不到有效落实时，审计机关就有权代替主管部门或专业部门进行处理处罚，并追究有关当事人的责任。

（三）转变国家审计机关的观念和民营企业的观念

第一，树立大审计观念，按照“财物资产+人力资产+环境资产=债权人权益+所有者权益+劳动者权益+未来者权益”的新的会计恒等式，积极开展对民营企业涉及国家利益的经济活动的国家财政资金审计、环境审计、社保审计等方面的审计。

第二，树立高层次经济再监督观念，既要避免与财政、税务、银监委、内部审计、社会审计部门无效重复，又要有强烈的再监督意识。

（四）加强宣传，树立良好的审计环境

部分民营企业对国家审计的本质、特点、作用不了解，甚至是惧怕的或反感，甚至于认为国家审计是拈错拿过、“吃拿卡要”。个别民营企业在其门上挂上某某市重点保护企业的牌子，错误地认为是“四防”：防偷抢、防工商技监、防纪检监察、防国家审计（延伸审计）等。其原因除了对民营企业涉及国家利益的经济活动出现法律上的国家审计不作为，除了国家审计对民营企业接触较少甚至未接触，民营企业对国家审计产生误解，除了国家审计机关“一审二帮三促进”的作用未发挥出来之外，最主要的原因是国家审计对自身的改革、 发展 宣传不到位。因此，必须加强宣传。

当然，对民营企业涉及国家利益的经济活动进行国家审计，也有许多问题值得注意，比如，审计资源是否足够，多大重要性水平的民营企业纳入审计范围，民营企业的正常工作是否会受到影响，怎样处理好国家审计与社会审计、内部审计的关系以及国家审计监督与其他经济监督的关系等。

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