国家审计文化的基本架构

国家审计文化 问题 是个 理论 问题，更是个实践问题。从审计实践出发，特别是从 中国 审计实践的 历史 、现状和 发展 出发，对审计文化的 科学 研究 具有重要意义。新中国审计文化的形成时间虽然不长，但是，却经历了较大的变化和发展。中国审计文化问题，是在中国审计已经取得了一定经验，奠定了一定的基础，并正处于历史转型期的背景下提出来的。特别是中国审计创新发展和审计管理上层次、上水平的迫切需求，使审计文化的研究具有深广的实践动力。

一、审计文化的概念问题

什么是审计文化？审计学术界尚没有统一的认识，研究的角度也不尽一致，总体来说，有大审计文化论和小审计文化论两种。大审计文化论，采用的是文化学研究关于文化的广义定义，而小审计文化论则采用的是文化的狭义定义。

《辞海》关于“文化”的解释是：“文化，从广义来说，指人类 社会 历史实践过程中所创造的物质财富和精神财富的总和。从狭义来说，指社会的意识形态，以及与之相适应的制度和组织机构。”审计文化，作为一种社会意识形态，一种制度和组织机构，应该从狭义的文化概念来理解比较合适。从实践的角度看，研究审计文化的概念，并不是要对审计从物质到精神进行新的全面的理论概括，而是要对审计实践中属于精神层面的东西进行系统的理性思考。因此，审计文化的概念不宜作太宽泛的定义。从审计本身的特点来看，审计虽然实务性很强，但它并不直接创造物质财富，连管理都不直接参与，审计物质文化问题的研究没有太多的实际意义。另外，国家审计文化属于部门行政文化，是行政文化的一部分。行政文化同时又是 政治 文化的一个方面。 目前 ，国内外政治学家都是只从观念文化的角度理解政治文化。因此，正如把行政文化理解为“行政物质文化、行政制度文化和行政精神文化的有机结合的整体”，与政治文化的内涵相冲突一样，把审计物质文化也纳入审计文化的范畴，就显得过于宽泛。

因此，关于审计文化的概念，应当从文化的狭义概念进行推演，从三种审计的实践出发，加以定义。根据文化的狭义定义，审计文化应包括四方面的 内容 ，即审计精神文化，以及与之相适应的审计信息文化、审计制度文化和审计组织文化。审计的精神文化分为国家审计、民间审计和内部审计三种类型，每种审计精神文化都有与之相适应的审计制度、审计组织机构和审计信息模式。本文专门研究国家审计文化。

二、国家审计精神文化

审计精神文化在审计文化中处于核心地位。理论上，它包括审计价值观念、审计思维方式、审计职业道德等内容。国家审计精神文化，以维护国家财政 经济 秩序和推进国家民主与法制建设为核心理念。

（一）国家审计的核心价值观

国家审计的价值观，是指审计工作所追求的目标和所希望发挥的作用。在不同的历史时期和不同的条件下，不同的审计组织的审计价值取向是不同的，有为维护王权服务的，有为资本市场提供真实信息的，为组织内部改善管理服务的，等等。我国国家审计的价值观，最主要的就是民主政治观，以及由此派生出来的在工作过程中的查错观和服务观。

国家审计的核心价值观，就是民主政治观。民主政治的形式有很多种，不仅 现代 资本主义国家的三权分立制度是民主政治的形式，社会主义国家的民主制度同样是现代民主政治的重要形式。现代国家审计本身就是现代民主政治的产物。它是在 法律 框架下，对政府及公营事业运转的成果和效益进行检查和评价的一项专业活动，其实质是一种国家权力制约机制，是推动民主与法制建设的重要工具。从不同的角度，对国家审计的价值观可以作出不同的概括；在不同的国家和不同的历史时期，国家审计的价值观的表现形式也必然不同；但是，作为现代国家审计的核心价值观，作为现代国家审计的基本价值取向，必然是为了不断推动和促进国家民主与法制的进步与完善。

国家审计的查错观和服务观与民主政治观是紧密相关的。它是民主政治观在历史实践中的具体化。促进社会主义民主与法制的进步与完善，这是国家审计民主政治观的本质要求。但是，在国家审计实践中，这一本质目标的实现是分步实现的。从这一目标出发，第一个具体目标就是要发现问题，这就涉及国家审计的查错观。国家审计还有第二个具体目标，就是管理目标，促进管理机制的完善。第三个具体目标就是效益目标，促进公共资金使用效益的提高。国家审计的管理目标和效益目标，就是国家审计服务观的内容。

国家审计的查错观，讲的是审计的首要职责就是发现问题。但是，审计的发现问题究竟是为了什么？它与管理部门的经济监督有什么区别？这实际上就是国家审计的价值取向问题。这种价值取向并不是一个固定的东西，它往往具有明显的 时代 印记。管理部门的查错行为一般与纠错、处罚行为直接相关联，而审计机关的查错，有些与纠错和处罚直接相关（因为我国审计机关依法拥有一定的处罚权），但更多、更主要的是一种移送有关部门处理和依法公告权。特别是审计结果的依法公告，是现代审计查错处理的主要形式。审计机关查出的问题，是要经过与被审计单位交换意见这一法定程序的。不管你能否改正，也不管你何时改正，依据现代民主政治发展的要求，审计机关都要向纳税人公告的，维护纳税人的知情权，同时促进国家政策法规的不断完善。审计查错，不是着力于每个具体问题的全部解决，而是在于国家整个管理机制和监督机制的协调与完善。因此，现代审计查错，关注的是重大问题、主要问题，特别是倾向性问题、制度性问题等。

国家审计的服务观与查错观是一个有机整体，是对立的统一。查错观要求通过审计能够发现被审计单位管理的薄弱环节，而服务观则要求，通过审计促进被审计单位主动落实责任，加强管理，并且要提高公共资金的使用效益。发现问题只是第一个具体目标，还要有第二个具体目标，就是主要着眼于整改财经秩序和管理方面存在的问题，着眼于深化改革、制定规章、严格管理，堵塞漏洞，而不仅仅是要求进行技术性的调账和纠正。它要求要督促、推动（但不是代替或干预）被审计单位提高管理水平。服务观要求还要有第三个具体目标，就是提高公共资金使用效益，提高绩效水平，这就要开展效益审计。根据国家审计的民主政治观，国家审计是一种具有高度目标意识的活动，审计机关与被审计单位在管理目标和效益目标方面是一致的。因此，审计机关要与被审计单位有更多的相互沟通，要把促进整改、提高的工作目标作为审计工作的出发点。

（二）国家审计道德

什么是道德？道德不同于制度，它不具有行政强制性。它是以善恶为标准，依靠社会舆论、传统习惯和内心信念的力量，来调整人们之间的相互关系。它是习惯性、舆论性的行为原则和行为规范的总和。职业道德是以高尚与低下为标准的职业行为原则和行为规范。国家审计道德主要是一种职业道德。国家审计机关不承担任何政府行政管理任务，它是独立从事审计活动的专业部门。国家审计道德是维护和保持国家审计公平公正的必要条件之一。

国家审计道德的形成，是一个历史的沉积过程，要有深厚的传统积淀。充分了解、科学 总结 过去的历史，才能构筑国家审计道德的根基。国家审计道德同时又是一个不断扬弃的历史过程，既克服又保留，克服落后的审计道德文化，保留进步的审计道德文化。但是，国家审计道德并不总是向后看的。国家审计的职业理想就是推动国家审计道德文化与时俱进的内在动力。

国家审计道德与国家审计独立性密不可分。谈到国家审计的独立审计意识，一般可以从经济的角度进行观察，主要讲的是经济受托责任，但国家审计更多的是一种政治受托责任。国家审计的独立审计意识与民间审计的独立审计意识有着本质的不同。国家审计的独立审计意识，不是类似民间审计组织相对于委托者和被审计对象的第三者的意识。国家审计是法定审计，一般没有具体的委托者。审计机关在政府最高首长的领导下开展审计工作，它首先要对政府最高首长负责；国家审计制度是宪法规定的，审计机关必须对法律负责；国家审计，说到底，是代表纳税人进行审计，它必须对纳税人负责。因此，国家审计的独立审计意识，更强调的是国家审计在权力制约机制中的法定作用，强调的是国家审计在政府宏观调控中的特殊作用，强调的是国家审计在公共资金使用安全和使用效益的守夜人的作用。国家审计的独立审计意识，是审计道德的重要内容。国家审计独立性不是一次性完成的，它与国家的政治体制，与民主政治的历史进程密切相关。它是一个不断发展的过程。国家审计的独立审计意识总是与国家民主政治发展的需要相适应的。

国家审计职业责任，是国家审计道德的集中体现。国家审计是一种特殊的职业，它负有特殊的时代责任和历史责任。它的时代责任，主要是一种国家民主与法制的推进责任，是政府工作透明化与人大监督具体化的重要媒介与工具。它的历史责任最终体现在国家审计要对纳税人负责。

国家审计职业纪律，是国家审计独立性得以实现的重要保证。国家审计职业纪律的核心，就是从经济上割断审计人员与被审计对象的利益关系，在思想上始终保持客观公正。

国家审计职业品格，是审计道德的人格化。例如敢说真话：敢于碰硬，履行审计职责刚正不阿；服务大局：审时度势，突出重点，不拘泥于小账小事；业务过硬：查得出重大问题，经得起质量检验；廉洁从审，手不短，嘴不软，等等。国家审计品格，实际上就是国家审计的综合形象。

（三）国家审计的职业技能水平

国家审计职业技能水平，是审计胜任能力的基本标准，也是实践国家审计道德的前提条件。很难设想，一个没有必要的审计职业技能或审计职业技能不高的人，能够在国家审计活动中表现出很高的国家审计道德。不断提高审计职业技能水平，也是履行国家审计职责的基本要求。国家审计的发展与国家民主与法制建设的发展，与国家财政管理和国有资产管理的改革、创新和发展密切相关。审计职业技能的内涵与水平必须与之相适应。

（四）国家审计的工作目标与方式 方法

国家审计属于国家的管理活动，我国的国家审计同时属于政府的管理活动。国家审计的方式与方法，与国家政治文化和国家行政文化的发展紧密相关，与现代民主政治的发展密不可分。

国家审计是一种目的性很强的活动，特别是审计的专业性目标。审计专业性目标的特点，主要是从审计的专业行为本身出发的。国家审计还有一种超专业的目标，一种审计文化的目标。这种目标主要是从国家审计作用的角度出发，将审计专业目标与国家的整体目标结合成有机的整体。国家审计的工作目标，简单地说，就是真实合法效益。但是，一般往往从经济的角度谈的比较多，从文化的角度谈的比较少，实践的难度也比较大。

国家的发展包括经济、政治、文化和社会等四大方面。经济的发展一般更注重效率；社会的稳定和进步一般则更需要兼顾公平。当然，效率与公平在不同的历史时期会有不同的侧重点。政治的发展方向主要是以社会主义民主政治为主要内容的政治文明；文化的发展主要是精神文化的丰富。审计机关的关注点，总是党和各级政府以及有关部门制定或实施的政策制度和公共资源的分配。它经常和直接关注的是其具体管理过程的真实合法效益，但是，它追求的整体目标则是其在国家经济持续发展和社会稳定进步的宏观目标中的真实合法效益。这种审计整体目标与审计专业目标间的联系既是内在的，又是潜在的；既有客观必然性，又不是自发实现的。促进国家政策法规的完善，是审计工作的基本目标，也是审计工作的最终归宿。无论是财政财务收支的真实合法审计，还是政府行为的效益审计，最终对国家政策法规施加 影响 都是审计机关的重要使命。国民经济的持续发展和社会的稳定进步，是国家和政府的工作目标，也同样是国家审计工作的重要评价标准。因此，始终强调国家审计工作的整体目标，既是审计机关管理的方向性的重要任务，也是审计文化建设的重要内容。

国家审计的工作方式，不同于国家审计的业务实施方式。它是国家审计工作整体思路的实践形式。依法审计，突出重点，是国家审计的基本工作方式。所谓依法审计，绝不是简单地、机械地执行法律条文，而是科学认识审计机关在国家机器中的法律地位，全面履行国家审计的法定职责。从审计文化的角度观察，依法审计的内涵是非常丰富的。按照法律法规规定，揭露与处罚违法违规行为，这是依法审计；按照财经制度规章，查错纠弊，这也是依法审计；依据政府部门的法定职责，揭露和评价政府部门行为的效益性，这也是依法审计；依据审计机关的法定职责，发现国家政策法规不完善或有空白的问题，提出积极的审计建议，这也是依法审计；依据法定审计职责，对现实中的法律缺失问题的审计处理和政策法规性的专门建议，也是依法审计；根据国家经济工作中心的要求和国家关于改革发展的重大方针政策的需要，发现普遍性、倾向性的问题，这同样是依法审计，而且是更重要的审计。依法审计是对审计机关与被审计对象关系的基本要求，也是对审计机关本身的基本要求。从审计机关自身来说，法定审计职责必须全面履行，法定审计程序必须执行。突出重点，在审计实践中具有特殊重要的意义。审计的法定职责范围是全面的，被审计对象的数量远大于国家审计的直接审计能力。突出重点，是国家审计全面履行法定职责的唯一途径。同时，突出重点，才能有效保持国家审计整体目标的统一性，才能充分发挥国家审计在权力制约机制中和政府责任履行机制中的双重作用。国家审计的重点，是一个历史的概念，又是一个与时俱进的概念。它的生命力也正在于此。

国家审计工作的基本方法，一般有这样几种形式：一是揭露与处罚。它侧重于内部通报与直接处罚。这种揭露与处罚一般都是或主要是针对单位、部门，很少涉及当事人或领导者的责任。二是公开揭露与提出审计建议。它侧重于审计信息的透明化。客观上它是对事不对人，实质上它是明对事，暗对人。审计公开的效果要远大于审计直接处罚的效果。三是公开进行绩效评价。审计的绩效评价，不同于管理部门的绩效考评。首先，它是基于被审计对象法定经济职责履行情况的评价，不是全面的评价。其次，它是对财政资金使用的安全性和最基本的效果的评价，重点还是揭露效益方面存在的问题。

三、国家审计信息文化

国家审计信息文化，是审计精神文化的基本载体和传播形式。

（一）审计语言

审计语言是审计信息文化的基本工具。从审计实践的角度来看，审计语言可以分为三种形式，即审计工作语言、审计报告语言和审计公告语言。这三种语言的对象不同、目的不同，其 内容 与形式都有区别。从 理论 上对此做出明确的界定，具有重要的实践意义。

审计工作语言，是审计过程中审计人员运用的审计专业语言。它的 应用 范围，主要体现在国家审计的内部审计文书上。审计作为一种专业性很强的活动，必须有自己的专门术语和专业知识。审计工作语言主要是记录审计活动和交流审计信息时使用的审计专业语言。

审计报告语言，是审计人员结束具体审计实施过程后，向审计领导提交审计报告中运用的审计语言。它的主要目的不是反映专业审计活动的全过程，而是要集中反映审计成果和审计主体的 分析 意见。因此，审计报告语言，除必要的审计专业术语外，不必有过多的审计专业语言。强调审计报告语言与审计工作语言的区别的目的，就是要提高审计报告的审计目标意识，突出重点。

审计公告语言，是审计机关向政府领导、人大常委会报告工作的语言，以及向公众公告审计信息时运用的语言。审计公告语言的对象完全不同于审计工作语言和审计报告语言的对象，在保证准确反映审计信息的前提下，应当尽量避免使用审计专业语言和审计专业省略语，应当适当增加分析性、说明性和解释性的语言。目的就是让人看得懂，并能正确理解审计信息的本质内涵。

（二）国家审计文书

审计文书是审计组织特有的文书形式。国家审计文书是国家审计精神文化的主要有形形式，也是国家审计精神文化的基础性载体。

国家审计文书的本质，是审计行为与审计对象行为的法制结合形式。它包含两层含义：一是这里的审计行为和审计对象行为，不是任意的审计行为和任意的审计对象行为，而是与特定审计对象直接相关的审计行为和审计行为观照（作用）过的审计对象行为。二是审计行为与审计对象行为必须是直接与法治相关的行为。从审计行为来说，不仅其本身要严格限定在法制规范范围之内，而且审计成果必须是准确适用 法律 法规的结果；从审计对象行为来说，确实具有违反法律法规的事实存在。

国家审计文书的基本特征，在于它是审计成果的全过程形成记录。它包括这样几层含义：一是审计文书以审计成果为起始目标和终极形式；二是审计文书完整地反映项目审计的整个过程，内容要全面；三是审计文书以系列形式出现，不能缺失；四是审计文书记录的审计成果包括揭露 问题 和客观评价。

（三） 计算 机审计信息

计算机审计信息在审计信息文化中的作用正在以几何级数增长。计算机审计信息正在改变着审计技术和审计 方法 ，也在改变着审计的观念。

计算机审计信息，涉及审计对象信息、审计法规信息、审计过程信息和审计管理信息等各个方面。

（四）审计信息的对外媒介

审计信息实际上包括两种：一种是指审计过程中的动态性信息，一种是指审计结果性信息。审计信息的媒介，主要指审计结果性信息的传递媒介。它一般包括审计重要情况信息媒介、审计案件移送媒介、新闻媒介等。

四、国家审计制度文化

国家审计制度文化，既是现有审计制度的总和，包括审计质量控制规范、审计行为准则、审计法律法规等，也是一个审计制度建立与完善的动态过程。

（一）现实的审计制度

国家审计制度文化，首先是指现实的各种审计制度。现实的审计制度，是国家审计依法审计的基本依据。

国家审计准则体系，是审计机关及审计人员从事国家审计业务工作的行为规范。它包括国家审计基本准则、具体准则和审计操作指南等三大部分。国家审计准则的着力点，是全面规范国家审计行为，防范审计风险，保证审计质量。

国家审计法规体系，是国家审计依法审计的直接依据。国家审计法规体系，是由国务院以及地方人大制定的国家行政法规或地方行政法规构成的。在众多审计行政法规中，关于国家审计的规定应当是一个统一的整体，构成一个完整的体系。国家审计依法审计的行为，不仅是专门审计法规的执行行为，同时应当是整个审计法规体系的执行行为。

国家审计法律体系，是在宪法关于国家审计的规定的基础上，主要由审计法这部专门法律，以及其他法律关于国家审计的规定构成的。全面贯彻审计法，充分履行宪法赋予的国家审计责任，认真落实各种法律关于国家审计的规定，是审计机关的基本职责。

（二）国家审计制度的制定、创新与完善

国家审计制度文化，并不是现实审计制度的简单相加。它更是一个动态的概念，是一个系列的过程。制度的酝酿、制度的草拟、制度的制定、制度的执行和制度的修订与完善等，是一个完整的运动过程。宣传、 研究 审计制度的这种过程，是审计制度文化极其重要的内容。

从国家审计的特点来说，研究审计制度的 历史 与现状，对审计执行来说，是不可缺少的重要环节。任何审计制度都是历史的产物，都有其历史局限性。我们观察审计制度，要注意从其形成过程领会它的实质，认识它的 发展 。不能把目光仅仅盯在审计制度的现状上，要从审计制度的现状中透视出它的历史形成过程，并预见它的可能的发展方向。

国家审计还有一个完善审计制度的任务。国家审计在审计执行中要注意发现审计制度不健全、不完善的地方，进而提出审计建议，是国家审计的重要职责。因为，国家审计并不只是简单地查错纠弊。

审计制度创新，是审计制度文化的本质要求。

五、国家审计组织文化

国家审计组织文化，一般包括这样三个方面，即审计项目执行组织、审计机关常设组织和国家审计领导体制。审计项目执行组织主要就是审计组。

（一）审计执行组织

审计组织文化的一个突出特点，就是审计项目的执行组织是以项目审计组的形式出现的。项目审计组，是一种非常设的审计组织，同时也是一种审计业务组织的最基本的形式。项目审计组由于经常随着审计项目的变化而改变，因而具有很大的不确定性，但同时也是审计组织文化中最活跃的组织形式，是审计常设组织创新的前提和基础。

（二）审计常设组织

审计常设组织主要以审计业务组织为主。审计常设组织与审计执行组织（项目审计组），经常处于一种矛盾状态中。审计常设组织的常设状态经常被变化的审计执行组织所打破。研究和探索审计常设组织与审计执行组织的合理平衡形式，是审计组织文化建设的重要课题。

（三）中央与地方的审计领导体制

最高审计机关与地方审计机关领导的体制，是审计组织文化的重要内容。各国国家审计领导体制的形式，差别很大，但很难说哪一种审计领导体制最好。审计组织文化中的审计领导体制问题，主要是审计领导体制确立后的改进与完善、发展与创新的问题。我国实行地方政府和审计署双重领导体制，在加强地方政府领导和加强审计署领导方面，都有很多工作可做。在加强地方政府领导方面，地方审计如何与地方政府的中心工作相协调，如何与地方人大工作相协调，增强政府主要领导对审计工作的支持力度，不断改善国家审计的外部环境，促进地方民主与法制建设，是个很突出的问题。在加强审计署对地方审计机关领导方面，审计署如何全面履行法定领导责任，特别是如何进一步完善审计业务领导的内容和形式，如何增强审计署与地方审计机关的交流与协作，都是很重要的问题。