全面提高行业的社会公信力

10月29日，朱镕基总理观察了北京国家 会计 学院。他充分肯定了注册会计师行业在 社会 主义市场 经济 中的作用，也严肃指出，会计领域的造假现象仍然十分严重，直接侵蚀着市场经济的根基，要求我们做扎实工作，彻底清除会计造假这一社会毒瘤。朱总理教导我们：“诚信为本、操守为重、遵循准则、不做假账”，并把这十六个字作为会计学院的校训。朱总理这四句话真可谓语重心长，对我们工作的要求十分具体，充分体现了党中央、国务院对注册会计师行业高度的关切和期望。回想起近几年来的工作，尽管我们始终以制止行业作假为工作重心，仅今年就召开了两次全国性会议来部署这项工作，但收效并不十分明显。特别是近几个月以来，证券市场先后爆发了一系列恶性欺诈事件，基本上都与注册会计师、注册资产评估师直接相关。这不仅在社会上造成了极其恶劣的 影响 ，也极大地影响了我们行业的公信力。我相信，整个行业都在深刻地反省和思考这些 问题 。

一、认清并准确把握当前行业面临的严峻形势

当前，我国证券市场存在种种混乱现象：有的公司通过“包装”虚拟业绩，骗取上市资格；有的公司利用关联交易、资产重组、债务重组等制造“泡沫利润”，欺骗投资者和社会公众；有的公司假造会计资料为国有资产流失大开方便之门等等。这中间，也有少数注册会计师有疑不问、知情不举，甚至帮助“包装”、共同作弊，丧失了起码的法制观念和职业道德。特别是近一段时间以来，证券市场事端频出，“亿安 科技 ”、“黎明股份”、“郑百丈”、“银广夏”等都与注册会计师执业不慎，甚至串通作假直接相关。而随着证券市场无形资产评估业务的增加，上市公司利用无形资产评估而导致的不公平交易现象也时有发生。这一系列严重损害投资者利益的事件被集中曝光，加深了社会公众对上市公司业绩真实性的普遍怀疑，也引发了投资者对注册会计师、注册资产评估师的公正性产生了怀疑，使会计师事务所、资产评估机构面临着有史以来最大的信任危机！

当然，上市公司造假，绝不是 中国 证券市场所特有的。在高度发达的市场经济国家也时有出现。美国证券市场也曾出现过一系列恶性违规事件，如以生产“芭比娃娃”闻名的美国最大玩具上市公司一马蒂尔公司编制虚假财务报表等事件，曾经诱发过一次次的“诉讼浪潮”。因此，如果认为出了事，整个注册会计师行业，甚至整个证券市场就不行了，那显然是走了极端。但我们必须由此警醒，绝不能掉以轻心，要认真对待证券市场的每一起审计、评估失败案例，从不同角度 分析 其根本动因，挖掘出危及行业生存和制约行业 发展 的自身缺陷和深层次矛盾。

二、深入分析和正视当前行业存在和面临的问题

（一）执业机构和执业队伍自身存在的问题

1、执业机构数量多、规模小、竞争力不强。截止 目前 ，全国共有事务所4446家，执业注册会计师54220人，平均每家事务所仅有12人。事务所普遍规模小、收入低，已成为制约行业发展和应对WTO挑战的一大障碍。

3、执业行为不规范，风险意识淡薄。由于违规成本不高，事务所主动控制风险的意识普遍较薄弱，这体现在事务所业务管理的方方面面：内部控制上只求拉到项目就行，而没有严格控制项目的风险；业务人员的专业胜任能力严重不足，缺乏主动培训员工的意识。我们注意到，近几年股市曝光的上市公司造假案，造假技术并不高明，有些甚至非常低劣，但注册会计师却没能查出来，从这个角度讲注册会计师难辞其咎。主要的原因是在审计 方法 和程序上大多没有按照独立审计准则的要求去做，一些明显异常的事项没有引起足够的重视，一些重要的审计程序，如存货的盘点、存款的询证、分析性复核等都没有进行或不到位。执业水平不高，加上职业道德低下，从而导致了注册会计师出具了虚假报告。

4、部分事务所运行机制不合理，内部管理混乱。尽管目前绝大部分事务所采取有限责任的组织形式，但许多事务所并没有完全按照公司法的要求运作，不能通过事务所章程、协议和管理制度进行统一管理，事务所的内部决策、人事管理、利益分配搞不好，直接导致了事务所内江不断、质量不高、信誉滑坡等问题。部分事务所出资人、合伙人资格的取得主要是因为其拥有足够的资本和相关的经历，而其专业胜任能力和职业道德并不是最好。有些合伙人既不懂专业，又没有将精力放在事务所的管理和执业质量的提高上。有些事务所内部控制不严，逐级复核形同虚设。还有一些事务所靠给回扣、搞分成、乱挂牌子或行政手段招揽业务，甚至不顾执业质量和执业风险，卖公章、卖牌子，搞不正当竞争。由于违规成本不高，部分事务所为了获得业务，根本不怕违规，更不想为提高执业质量而增加执业成本。因此，许多事务所敢于置职业道德于不顾，任意压低价格争抢业务，从而形成恶性竞争，其结果严重影响了执业质量。

5、挂靠体制形成的弊端尚未根除。1999年年底全行业实现脱钩改制后，仍有少数事务所与挂靠单位藕断丝连，行政干预审计、评估业务的现象仍然存在。特别是一些原挂靠政府部门的事务所，许多仍然存留着政府行为的影子。执业人员一方面要按照国家有关法规进行审计，另一方向又要考虑有关部门的“特殊”要求，经常在两者之间走“纲丝”，一不小心就会成为替罪羔羊。

6、部分合并事务所“面”合而“心”不合。近年来，许多事务所都进行了合并，出现了一些规模较大的事务所，这种联合有利于注册会计师行业的整合和发展。但是实际上，很多事务所是“面”合而“心”不合，一些事务所不是为了“上水平”而“上规模”，而是为了“保资格”、“争资格”而“上规模”。这次我们拟吊销中大勤的执业资格，很重要的一个方面就是要提醒部分事务所在“上规模”的同时，别忘了“上质量”。

（二）执业环境存在的缺陷

事务所的服务也是一种产品，其质量取决于市场需求。市场需要高档优质产品，事务所就会朝提供优质产品方向发展；如市场需要假冒伪劣产品，事务所就会向提供假冒伪劣产品的方向发展。也就是说，当前注册会计师难以公正执业的主要症结之一，就在于整个市场对高质量的信息缺乏强烈的需求。对此，可以从两个方面进行分析。

L、社会信用程度不高。首先是上市公司普遍存在信息失真的情况。据某大学进行的一项调查显示，几乎所有被调查者都认为上市公司存在不同程度的会计信息失真问题。其次是一些政府部门的某些领导为了争上市、争“政绩”，怂恿做假。不少中介机构反映，在当地政府有关部门的授意下，他们必须给经地方政府推荐、获得上市指标的公司提供合格的审计报告，而那些公司事实上并不具备上市资格，他们的唯一办法就是造假。在这种环境下，要求注册会计师独善其身，显然比较困难。只有全社会综合治理，形成一个良好的社会风气，才能让虚假会计信息无处藏身。

2、公司治理结构不合理。公司治理结构不合理及由此产生的审计关系失衡，不仅严重影响了我国上市公司会计信息的质量，也影响了注册会计师的独立性。众所周知，上市公司审计中存在着委托人、被审计人与审计机构三者之间的特殊代理关系，公司经营管理者和事务所均是受托人，为同一委托主体——股东服务。但是，我国目前的公司治理结构尚不够完善，主要表现为国有性质为主的上市公司的股东大会、董事会不能真正起到对公司经营管理层应有的控制作用。很多公司总经理本身就是董事长，来自于控股股东的经营管理者事实上集公司决策权、管理权、监督权于一身，股东大会形同虚设。尽管上市公司聘请事务所必须经过股东大会批准，但在内部人控制现象普遍存在的情况下，聘任事务所的真正权力实际上掌握在经营管理者手中，股东大会在聘任事务所问题上常常只是个橡皮图章。经营管理者由被审计人变成了审计委托人，并决定着审计机构的聘用、续聘、收费等事项，完全成了事务所的“衣食父母”。由于受到查处和要求赔偿损失的概率很小，得到的收益是确定的，而坚持独立客观的立场带来的未来收益则具有很大的不确定性，因此事务所就会在激烈的市场竞争中迁就上市公司。在现行审计关系格局下，事务所在审计“交易”的契约中明显处于被动地位，难以体现应有的独立性。

三、深化改革，加大治理力度；全面提高行业的 社会 公信力

尽管行业内外存在各种各样的 问题 ，但在相当长的一段时期内，制止行业作假仍然是注册 会计 师行业的中心任务。为此，在完成行业清理整顿和脱钩改制工作后，自2000年始，我们按照国务院、财政部领导提出的制止行业做假行为的指示精神，以此为工作重心，采取多种手段遏制作假行为。一年多来，我们围绕加大监管力度、查假打假的工作目标，适时调整了行业监管工作的指导思想，从以往的“帮助 教育 为主”转变为“以查假、打假为中心，实行惩处和教育相结合”，并在检查对象、检查 内容 、检查和处理的方式。 方法 、手段等方面也进行了相应的调整。同时，制定和完善了检查、惩处等一系列规章制度，初步构建了包括与政府部门联手监管、重大业务事项报备、上下联动开展行业互查、公众举报和新闻曝光相结合的社会监督等在内的行业监管体系，行业监管工作迈上了一个新台阶。

银广夏等事件给整个注册会计师行业带来了较大的负面 影响 ，但这些事件的集中爆发，使行业在 发展 中遇到的问题更充分的显现出来，让人不容回避，反倒有利于问题的集中解决，有利于我们行业的发展。许多事务所所长都对我讲，现在承接业务时明显谨慎多了。为此，我们一定要抓住这一时机，狠抓执业质量，加大治理力度。要使全行业都要意识到，制止行业作假，狠抓执业质量，不仅是社会公众的呼声，也是党中央、国务院的要求，更是我们行业面临生死存亡的必然选择，舍此别无他途！我们一定要以高度的责任感和紧迫感，认清这一问题的危害，集中精力，加大监管力度，把打假治假工作进一步引向深入。

（－）严格资质管理；实行证券市场审计评估业务退出机制

要加强对证券市场审计评估业务的资质管理，不仅要严把入门关，而且要实行严格的退出机制。最近我们与证监会联合发布了《注册会计师会计师事务所证券期货相关业务许可证年检办法》，对注册会计师、会计师事务所的证券许可证实行年检制度。今后，凡是具有证券许可证的注册会计师、会计师事务所均要接受年检，对于因职业道德或者严重执业质量问题受到行政处罚以及执业中未遵守执业准则、规则的注册会计师、会计师事务所，以及内部质量控制制度不健全或者未严格实施的会计师事务所，将不予通过年检。证券市场评估业务的准入及退出制度也正在拟定过程中。今后，我们要彻底摆脱“发现一个惩处一个”的单打一的、纯粹意义的惩处模式，通过逐步建立事务所业务质量评价体系，从总体上把握和评判事务所的执业质量，利用 科学 的量化指标对事务所从执业质量上进行排序，以此作为建立证券市场审计评估业务退出机制的基础依据。另外，证券期货相关业务的审计、评估机构必须走紧密型合并的道路，这也将成为考核特种资格事务所的重要方面。

（二）把握独立审计的精髓，严格事务所业务质量管理

迄今为止，我们已经发布实施了42个审计准则和执业规范指南项目，但实际执行效果并不理想。一些事务所和注册会计师以审计收费低、成本高、时间紧和执业环境差等为借口，没有切实遵循独立审计准则的规定。另外，还有一种倾向认为，只要严格按照准则的条文去做，就是遵循了独立审计准则，就不会出现问题，其实这是一种认识上的偏差。独立审计准则中多次提到注册会计师要以应有的职业谨慎态度执行审计业务、发表审计意见，在承接和执行审计业务时应当考虑自身的专业胜任能力。注册会计师作为向社会提供专业服务的专业人员，首先应当具有一定的专业胜任能力，才能去承接业务和执行业务，如果业务的范围超出了注册会计师的专业胜任能力，注册会计师应当拒绝接受委托，或者利用专家的工作，才能避免不必要的审计风险。可以说保持应有的职业谨慎和专业胜任能力贯穿于独立审计准则的始终，是注册会计师独立审计的精髓。只有坚持了这两条，才是真正遵循了独立审计准则。

针对我国上市公司现状，在强调以卜原则的同时，还要通过加大业务质量检查力度和业务技术培训力度，严格事务所的业务质量管理。要采取措施督促注册会计师在执业过程中潜心 研究 具体情况下的审计程序，有效控制审计程序的实施并保持应有的职业关注和敏锐的观察力，及时对异常事项或不熟悉的情况做出积极反应；督促事务所建立健全业务质量内部控制制度和三级复核制度，有效防范和控制审计风险。需要强调的是，尽管我国会计报表审计的目标是会计报表的合法性和公允性，但揭露重大舞弊也是注册会计师不可推卸的责任。

（三）以加强行业监管为契机，改革和完善行业管理体制

1、进一步加大惩处力度，健全行业监管体系

一是要严肃查处虚假资信证明、虚假评估、虚假鉴证等违规违法行为。要结合财政系统检查会计信息质量，对与存在会计信息虚假的 企业 有关的审计机构、评估机构的业务进行追查；要认真做好审计部门、财政监督部门、证券监管部门、银行监管部门移交案件的查处工作；落实对署名举报、重大问题举报和检查线索举报的查处，做到件件有落实；要加强对检查中发现的问题和查处结果的通报和披露。

二是要加强“联手”监管力度。我们要积极主动做好与政府部门联手检查和政府部门委托事项的查处，建立协会和政府部门在监管和惩处工作上的“互动”联手合作机制，并进一步探索行业协会开展监督检查的有效途径，强化行业监督的权威性。

三是要实施司法介入。通过加强与法院的沟通和对社会公众的引导，提高当事人的 法律 意识，对违规机构和人员应依法追究民事责任和刑事责任，支持受害投资者向相关责任人提出民事赔偿要求。要通过司法途径解决对社会公众和市场 经济 秩序造成重大危害的作假行为，建立起广泛的司法介入机制。

四是要完善监管制度的建设。要尽快实施业务报备制度，有效开展报备信息的加工、整理、 分析 和处理，为监管提供基础数据和资料。中注协已专门发出通知，首先要在具有证券期货审计资格事务所中试行

上市公司审计业务报备制度。各地协会要充分认识到实行这项制度的重要性，认真布置，抓好落实工作，各相关事务所要严格按照要求，及时报送相关数据。其次，要完善“同业互查”制度，逐步以此作为行业监管工作的重要基石，使之成为未来行业监管的主要方式。

此外，实行业内谈话提醒制度、通报制度等，以丰富监管内容、监管手段和监管方法。谈话提醒制度是行业自律性监管工作的一个重要手段，同时也体现了行业协会的服务职能。我们推行这种制度，目的就是防患于未然。要让谈话提醒制度成为行业监管工作的“地雷探测器”，把可能出现的重大业务质量问题，消灭于萌芽状态之中，同时，它又是对正在发生的执业违规行为的一种“处理”手段。

2、切实加强监管机构和监管队伍的建设

当前及今后相当长的时期内，打假治假将是我们行业的中心工作，而打假治假工作的效力，很大程度上取决于我们协会内部的监管力量和监管水平。 目前 我们整个行业监管机构和监管队伍的建设与我们的工作重心极不相称，全国各级协会监管队伍总共不到100人，与我们面临的监管任务极不相称。为此，各级协会要加强协会自身监管机构和监管队伍的建设，要重视监管部的工作，充实人员和技术力量，并尽快调整分配机制，以充分利用和引进人才。要尽快建立一支 政治 素质高、职业道德好、业务技术精、协调能力强、勇挑重担的监管队伍，逐步实现专家治理，提高协会的监管工作水平。当然，我们也应该认识到，目前或今后一个时期内仅靠协会自身的监管力量毕竟是有限的，因此，中注协和各地注协在监管方面应该密切配合，形成上下一盘棋，既有分工，又密切配合，利用好现有监管队伍的人力资源，提高监管工作效率。为进一步明确行业监管工作重心和各级协会的职责分工，同时加强对上市公司审计业务、 金融 保险审计业务、事务所年度业务检查等的监管，我们将尽快修改、下发《中注协关于明确省级注册会计师协会、资产评估协会监管职责的通知》。

3、明确定位，理顺关系，逐步改革行业管理体制从市场经济的要求看，自律性管理是行业协会管理体制的理想模式。当前，建立科学的行业管理体制的关键，在于确定政府监督和行业自律的各自内涵。政府监督应是一种高层次的监督，其实施监督的方式应该与其职能转变的要求相适应。政府主要是通过监督协会贯彻执行国家法律、法规、制度情况，指导和规范行业的发展。通过对经济领域实施的行政监督，间接监督注册会计师的执业情况和工作质量。按照上述思路理顺“政社”职能，既能提高政府监督的效能，又能强化行业自律的权威性，有利于经济秩序的建立和维护。因此，必须按照“法律规范、政府监督、行业自律”的原则，逐步确立和完善行业的新型管理体制，并通过法律的形式明确协会的定位和职能。

在明确协会定位后，我们还要逐步理顺中注协和各省级注协的关系，根据目前行业发展的实际状况，改革行业管理体制，加强协会各级管理组织的建设。各级协会理事会、常务理事会均要经由选举产生，以提高协会决策机构的代表性和议事能力。有些地方协会做得很好，中注协要加快这一步伐。各级协会还可通过建立检查委员会、惩戒委员会、职业道德委员会、技术鉴定委员会等自律性组织，由行业代表自行作出监管、教育等一系列决定，真正实现行业的事由行业自己管。

（四）推行合伙制，增强事务所抵御风险的能力

脱钩改制是事务所管理体制的一次重大革命，对于行业的发展起到了极为重要的推动作用。但是，由于 历史 和人们观念上的原因，绝大多数事务所实行有限责任的形式。然而，有限责任的形式与事务所所承担的社会责任和职业风险是不相匹配的。作为一个具有高社会责任和高执业风险的行业，如果不能面向社会承担无限责任，其职业道德和执业质量就失去了最根本的机制约束和保障。要促进行业执业质量和职业道德的提高，必须加大事务所的职业责任，并有必要全面推进有限责任制事务所向合伙制的转化。

证券市场不规范及相应法规的不健全，一定程度上促成了注册会计师职业道德的丧失和执业质量的低

下，而规范这种行为必须多管齐下，仅靠行政处罚是远远不够的。注册会计师出具虚假或不实审计报告，不仅要承担行政责任，情节严重的，还要追究其民事责任和刑事责任。目前，司法机关正在就证券市场有关责任人的民事责任追究机制进行研究，将会出台新的措施，注册会计师的民事赔偿责任将会落到实处。为控制民事赔偿能力不足而导致的事务所破产风险，国外注册会计师行业一般都强制要求注册会计师及其事务所购买职业责任保险，而且保险支出占业务收入的比重越来越大。但目前国内事务所多采用职业风险基金的形式，购买职业保险的还相对较少。况且，大部分事务所目前的职业风险基金对巨额的罚款往往只是杯水车薪。因此，建立健全注册会计师职业保险制度，有利于我国注册会计师职业责任事故民事赔偿纠纷的顾利解决，而推行合伙制也有助于建立完善的民事赔偿机制。我们要加强这两方面的舆论准备和政策准备。要研究向合伙制推进的实施政策，特别是有限责任事务所向合伙制过渡的途径和具体方案，其中包括现有发起人、出资人向合伙人转换的条件、转制的步骤与程序、转制前后的法律责任，以及脱钩改制时一些遗留基金的处理等。在这个过程中，各地要坚决按规定停止审批有限责任事务所，并监督现有有限责任事务所加强内部管理和质量控制。同时，要加快推行职业保险制度的进程，并酝酿实行合伙人财产登记制度，以与合伙人的法律责任相匹配，提高合伙人的风险意识，维护全行业的信誉。

（五）强化行业的职业道德建设

当前，国家正在大力推进市场经济道德规范建设。经济鉴证类社会中介服务行业作为社会信用体系重要组成部分，在全面推进行业各项建设的同时，更要着重强化从业人员的职业道德建设，以确保维护市场经济秩序作用的有效发挥。江泽民总书记在今年的全国宣传工作会议上提出，“我们在建设有 中国 特色社会主义，发展社会主义市场经济的过程中，要坚持不懈地加强社会主义法制建设，依法治国，同时也要坚持不懈地籍社会主义道德建设，以德治国。”朱镕基总理在视察北京国家会计学院时强调，不做假账是会计从业人员的基本道德和行为准则，所有会计人员必须以诚信为本，操守为重，遵循准则，不做假账，保证会计信息的真实、可靠。在我国注册会计师行业的短暂发展历程中，有许多沉痛的教训。由注册会计师出具虚假报告而引发的诉讼案件，不仅给我国注册会计师行业造成很坏的影响，也给国家和社会公众带来巨大的经济损失。尽管问题的出现有其复杂的社会背景，但与个别注册会计师不遵守执业规则，单纯追逐经济利益，不讲职业道德也有直接关系。

当然，注册会计师职业道德建设的任务决不会自行实现，道德品质也难以在每个注册会计师身上自发形成。为此，强化注册会计师职业道德教育势在必行。未来注册会计师事业的建设者必须有德有才，德才兼备。我们在开展培训和后续教育时，不仅要向他们讲授专业知识、训练专业技能，还必须 学习 职业道德知识，陶冶职业道德品质、情操，特别要抓好敬业教育、乐业教育、勤业教育，把职业道德教育与文化知识、专业技能的培训有机结合起来。通过树立正反典型、广泛宣传、舆论引导、进行道德评价等多种形式，启发从业人员在职业活动中自觉进行职业道德修养，并见诸行动，使广大注册会计师的职业道德水平不断提高。我们一定要在江泽民总书记“依法治国、以德治国”重要思想的指引下，牢牢抓住契机，大力弘扬优良的职业道德，培养高尚的情操和良好的作风，为推动中国经济的持续、快速、健康发展做出自己的贡献。