简论城管综合行政执法困境与对策探析

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论文摘要 1997年5月，新中国第一支城市综合执法队伍在北京宣武区宣告诞生。作为社会主义城市建设发展的产物，综合执法队伍在城市化建设中凸显了其一定份量的作用。然而，执法依据的薄弱，监督体制的缺失，也导致城管与小贩的冲突愈演愈烈。只有立足于中国国情和城市发展现况，借鉴国外发达城市的管理经验，才能让中国城市建设发展之路更加科学！

论文关键词 城管行政执法 相对集中行政处罚权 城管与小贩

有这样一群人：他们大都来自贫困的家庭，他们的文化水平普遍较低，他们为生计流窜在这繁华的都市。有人说，他们是大都市的污点，应该严格加以管理。也有人，理解他们的窘迫和贫困。

2006年8月11日，北京市城管大队海淀分队副队长李志强依法扣押小贩崔英杰卖烤肠的三轮车。当执法人员准备离开时，崔英杰手持尖刀刺向李志强的脖子。当晚6点多，李志强因抢救无效死亡。

2008年1月7日，湖北省天门市城市管理执法局因填埋垃圾问题与村民发生激烈冲突，路过的天门市水利建筑公司总经理魏文华用手机录像，却惨遭城管人员围殴致死。

2011年7月15日，浙江临海市杜桥镇城管与小贩发生冲突，一名50多岁的水果小贩在冲突中造成肠穿孔，随后被送进临海第二人民医院进行抢救。

以上城管与小贩的冲突事件，只是现实社会发生的一小部分。为何无照小贩屡禁不止？城管执法依据是否健全，执法形式是否科学？如何完善我国城管综合行政执法制度？都是本文的重点探讨方向。

一、城管综合行政执法制度诞生背景

党的十一届三中全会以来，随着改革开放的不断深入，社会主义市场经济和城市建设发展迅猛。另一方面，大量外来人口急剧涌入城市，城市人口复杂且容积急剧扩张。乱搭乱建、乱摆摊设点等问题，严重影响着城市容貌。 1992年，城建局统一归属建设部管理，各地的监察大队成为建设部下属的执法队伍。

1996年10月1日，为了规范行政处罚制度，维护公共利益和社会秩序，国家出台实施了《中华人民共和国行政处罚法》。 城管综合行政执法制度的产生，有着一定的历史因素和特殊性。在市场经济和城市发展的迅猛浪潮下，城管综合行政执法制度一定程度上缓解了城市发展的矛盾。

二、薄弱、单一的城管综合行政执法依据

《中华人民共和国行政处罚法》第16条“相对集中行政处罚权制度”的相关内容：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以根据实际需要将若干个有关的行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使；相对集中行政处罚权行使后，原来的机构不得再行使由一个行政机关统一行使的行政处罚权。”

城管综合行政执法，正是“相对集中行政处罚权制度”在城市管理领域的具体实施。实行“相对集中行政处罚权”制度，就是将行政处罚权从原行政机关剥离出来，交由特定的机关统一行使。在城市管理领域中，这一特定的机关便是我们俗称的“城管”。

城管实施行政处罚权的过程，也是行政执法权力统一行使的过程。而“相对集中行政处罚权制度”从某种意义上讲，只是我国行政执法体制的一种改革思路，它并不是针对城管执法的专项立法。事实上，城管综合行政执法的过程中，缺少明确的执法依据，执法方式与监督制度更是一片空白。

法律是执法的依据和根本，“有法可依”作为发展社会主义各项事业的基本原则，必将呼吁城管综合行政执法专项法律制度的诞生。

三、当前城管综合行政执法突出问题及原因分析

“七八个大盖帽围一个小草帽”——这略显讽刺的说法，却真实反映出我国城管综合行政执法的现状。

（一）“暴力执法”成为当前城管综合执法的突出矛盾

随着中国城市化进程的突进，大量流动摊贩涌向都市。社区、人流密集街道、城中村等区域成为城市管理中亟待治理的场所。流动摊贩的来源，一部分是经济高速发展的促动下涌向大城市的农村人口，一部分是由于国企改革而导致下岗的工人，还有一小部分是未就业的大学生。为谋求生计，他们开始了在大都市“游击”的日子。

（二）“暴力执法”现象的原因剖析

1.“城管执法”缺乏统一的专项立法

“城管综合行政执法”可以追溯1996年3月17日第八届全国人大第四次会议通过的《行政处罚法》中关于“相对集中行政处罚权制度”的相关规定。但纵观我国相关的行政执法体系，尚无明确的专项立法，针对各城市的城管执法形式和流程予以规范。在行政执法实践过程中，部分城市即使出台了相关的规范性文件，但他们并没有实际意义的立法权，尚不能解决执法过程中的突出矛盾。

2.“城管执法”缺乏相应的监督机制 3.行政执法黑暗面——行政权力与利益挂钩

长期以来，由于我国行政执法体制的滞后和区域经济差异，公共财政对城管部门的经费保障存在偏差，这变相成就了“以罚没养执法”的不良现象。在执法实践中，执法者本应是依法办事的职责履行，却演变成为“收费创举”。

4.执法人员素质较低，执法观念落后

“城管”的准入制度，并没有像公务员考录制度一样严格、规范，这导致执法队员素质良莠不齐。部分执法人员存在着“官本思想”，形成“强制手段才能执法”的错误观念，在执法过程中盲目追求执法力度。而“官本思想”，则让执法人员冠冕堂皇以管理者自居，凌驾在商贩、群众之上。

总之，无论是小商贩的赖以求生，抑或执法人员的“填饱肚子”，当双方基本的生存权利难以保障或被触犯之时，冲突也将不可避免。"

四、完善当下我国城管综合执法制度的建议

（一）借鉴国外发达城市的管理之道

由于一定的历史因素，发达国家对城市的综合管理积累了一定成功经验。抱着“取其精华、去其糟粕”的心态借鉴其管理体制，也是解决我国城市管理难题的有效手段。笔者就“花园城市”新加坡的城市管理体制，总结如下：

1.职权明确，管理理念先进

新加坡的城市管理职权架构较为清晰，“建管分离”成为其城市管理建设的一个重要原则。在管理理念上，新加坡政府提倡服务型方式取代命令型方式，用谦诚的态度服务群众。

2.城市管理体制科学化、法制化

新加坡城市管理的法制化水平较高，建立了一套操作性强、立法严密、执法严正的体系。新加坡还拥有一支素质精良的法纪监督稽查队伍和遍及社会各阶层的群众监控网络，其考评项目非常体系化，对每项指标都有十分具体的评分标准。

3.从源头出发，重视宣传教育

新加坡政府认为城市管理法制化是“治标”，而“治本”要从源头减少城市环境的破坏行为，这倚赖于政府的广泛宣传。新加坡政府不断以多样化的形式对居民进行城市管理方面的宣传教育，使他们从思想上认识到城市环境的重要性。

（二）立足中国国情，完善城管综合行政执法制度的建议

在借鉴国外发达城市管理经验的同时，必须从中国城市发展的现状出发，构建专门的行政执法规范与法律体系，不断完善各种社会保障机制，从根源上削减“无证小贩”，这才能根本解决我国城市发展的突出矛盾。

1.立法制度改革：包括“执法依据立法”和“监督执法立法”两个重要方面 2.行政执法体制改革 3.以人为本，优化社会资源与完善社会保障体系 繁华的街道，小商贩给予大都市一种别样的“琳琅满目”。但小商贩绝不是甘愿做“老鼠”的一群人，他们也期待政府给予空间，让他们可以合法经营谋生。

五、结语

中国的经济在腾飞，城市发展日新月异。在城市化建设的发展道路上，小贩与城管的斗争会长期存在，但两者愈演愈烈的拉锯战，必须得到妥善的处理。“猫与老鼠”的斗争，不应该成为中国行政执法体制改革的“特色”！

“冰冻三尺，非一日之寒”。城管综合行政执法过程的突出矛盾，不仅是中国城市发展道路上的宝贵经验，更应作为社会主义各项事业全面发展的“反思镜”。我们必须铭记，“立法为本、执法必严、完善监督”三者的有效结合，才能让中国特色的社会主义事业稳步向前。对于未来，我们满怀信心，也坚信城市管理制度的改革乃至社会主义事业的发展，永不会再付出悲痛的鲜血代价！