试析英国高等教育中介组织的功能及其启示

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论文摘要：英国高等教育中介组织在维护大学的合法权益，协调高校与政府间的矛盾；促进高等教育发展，提高英国的国际竞争力；开展调查研究，为教育改革和决策提供建议和咨询；运用财政拨款加强资源的有效管理，提高资源利用率方面发挥了重要作用，对现阶段建立高等教育中介机构，协调大学、社会、政府之间的矛盾，完善大学制度，提高资源利用率等方面具有重要的借鉴价值。

论文关键词：英国；高等教育中介组织；功能

英国的高等教育在学校自治、国家干预和市场调节诸力量均衡状态上，大学自主与国家调控之间的完美结合在世界上是得到公认的。其中，高等教育中介的作用功不可没。因而，分析英国高等教育中介组织的功能，对我国高等教育中介组织的发展与完善具有重要的借鉴意义。

一、英国高等教育中介组织兴起的历史背景

1.大学自治的传统

英国大学素有自治传统，国家不干涉大学的招生、教学、管理及财务。19世纪，英国高等教育迅速发展，大学数量激增，并出现了像伦敦大学、城市大学这样的新型高等教育机构，但此阶段大学的规模较小，经费主要来源于学生学费，并享有学位授予权，仍是自治机构，政府尚未为高等教育提供任何资助。虽在19世纪中期，政府开始关注高等教育并派遣皇家委员会调查牛津和剑桥的办学状况，但也只是提出改革的建议，并未干涉大学内部事务。英国大学的自治传统导致大学反感政府的直接介入，反而更容易接受中介组织的间接协调。

2.德国经验的启示

19世纪后期，新成立的高等教育机构由于主要依靠私人捐助和学费办学，常常入不敷出，迫切需要政府的资助。同时“大学的功能在于为国家培养专门人才，为国家发展作出贡献，国家理应为大学提供资助”这一来自德国大学的经验理念得到了一些政界人士的认可与支持。1881年，政府分别为威尔士的两所大学学院提供了4000英镑的年度拨款，开创了政府资助高等教育的先河。到第一次世界大战爆发时政府资助已超过15万英镑。为方便收集信息、调查情况及款项拨发，1889年政府设置了初期大学拨款委员会（the University Grants Committee，UGC）。大学的财政危机为政府干预大学事务提供了契机，而德国的经验为大学拨款委员会的成立提供了可能。

3.战争的推动

两次世界大战的爆发改变了大学与政府的关系，直接催生了英国高等教育中介组织。由于战争的需要，大学增进了科研与社会服务职能，显示了其不可替代的地位，政府也认识到其在社会发展中不可低估的价值，更加确定了资助大学的必要性。此外，战争带来的经济萧条，造成了入学人数锐减更加剧了大学的现实困境，它们比任何时候更迫切渴望得到政府的经济资助。在此背景下，大学拨款委员会、大学基金委员会（UFC）、高等教育基金会（HEFC）等高等教育中介组织应运而生，尤其是大学拨款委员会的成立，既标志着英国高等教育中介组织的正式诞生，也预示着国家加强了对大学的干预。

二、英国高等教育中介组织的功能

1.维护大学的合法权益，协调高校与政府间的矛盾

政府与大学的关系一直比较复杂：一方面大学为发展学术，要求自治；另一方面政府要考虑大学的社会价值，即要求大学为国家服务。如何协调二者的利益，使二者和谐，一直是学术界及各国政府长期思考的问题。为维护大学自治的传统，同时体现国家的需要，英国创造性地成立了世界上第一个真正意义上的大学与政府间的中介机构——大学拨款委员会。大学拨款委员会从诞生之日起就充当了政府与高校之间的“缓冲器”，协调二者的矛盾，尽可能寻求一致。

2.促进高等教育发展，提高英国的国际竞争力

英国高等教育中介组织的另一重要功能是通过科研评估，促进英国高等教育发展，提高其国际竞争力。英国高等教育有一套较为完整的评估体系，主要用于衡量高校的科研水平及教学水平，其评估结果具有权威性，向全社会公布，并与大学获得拨款数目密切相关。因而，评估受到大学及社会各界的普遍关注，从而促进大学提高科研水平和教学质量，关注社会发展动态，进而提高了英国大学的整体水平和国际竞争力。

3.开展调查研究，为教育改革和决策提供建议和咨询

此外，通过开展各种调查研究，就教育改革及决策等提供建议和咨询，也是英国高等教育中介组织一个不可忽视的重要功能。1946年，《巴罗报告》提出大学拨款委员会除了调查大学财政需要以及向政府提供大学拨款咨询外，还负责收集、检验和提供国内外与大学教育有关的信息；在和大学及其他机构协商基础上，协助制定及执行为充分满足国家需要的大学发展计划，此时，大学拨款委员会已获得大学教育规划的实权。撒切尔内阁执政后，由于政府的干预，大学的发展同政府的发展战略统一起来。而对于大学拨款委员会政府则赋予了许多具体政策、策略，尤其在决定大学生入学人数，课程设置、评估等方面都行使了行政权力。

4.运用财政拨款加强资源的有效管理，提高资源利用率

1919年，大学拨款委员会初建时，其职责范围是：“调查联合王国大学教育财政需要，并向政府建议关于议会满足这些需要所拨款项的分配事宜”。大学拨款委员会拨款制度是集团性、周期性拨款。大学拨款委员会隶属于财政部管辖时，淡化了中央教育当局控制的职能，财政部不干涉大学的自主权和学术自由，其角色多属于财政方面而不是学术方面，其建议不具有强制性，大学获得款项后可自由支配。事实上，政府的财政拨款受大学拨款委员会的建议所左右。但是政府的经费切块分配给学校作为经常性开支和基本建设开支，这样明确的配置资源，实行专款专用制度，加强了资源的有效管理，提高了资源的利用效率。 "

三、研究高等教育中介组织功能的启示

我国高等教育中介组织的发展起点较低，起步较晚，且缺乏相应的管理，因此，研究英国高等教育中介组织对我国高等教育中介组织的发展以及高等教育体制改革具有重要的参考价值。

1.转变政府职能，改革教育体制

英国高等教育中介组织的独立性程度高。它具有独立的法律地位和经济地位，且责、权、利明晰，可自行运营与决策，不受政府的具体干预，也不依附于任何单位和组织，仅按照委托独立开展咨询、评价、管理、沟通、协调、监督、公证、考试等服务工作。由于高等教育中介组织的法规比较完善，既保证了其独立的法人地位，也保证了其开展活动的自主性和报告结果的客观性、真实性。而目前我国的高等教育中介组织主要由政府主导，自上而下建立，与学校和社会关系少。由于与政府有很浓厚的“血缘关系”导致政府干预的痕迹明显。

因此，我国高等教育体制的改革必须以政府职能转变为前提，而高等教育中介组织则成为二者顺利实施的“推进器”。长期以来我国高等教育管理实行的是中央集权模式，新一轮的高等教育体制改革要求政府取消部分计划经济体制下派生出来的权力，归还原属于高校自身的权力，下放部分权力给地方政府，转移部分权力给中介机构，强化部分自身的权力。在高等教育管理体制改革中，中介组织为政府职能转变提供了一个“落脚点”。

2.创建中介性高等教育拨款机构

高等教育的资源配置方式主要有三种：政府调控为主、市场调节为主以及大学自主。世界各个国家都在寻求一种更符合本国高等教育资源配置的方式。英国为在大学自治与政府干预之间保持平衡，通过建立高等教育中介组织专门从事、管理政府拨款事宜。

我国长期以来是一个以计划经济为主导的中央集权国家，政府基本上囊括了全部的管理事项，即使是在目前转变政府职能、政府“全面后退”的情况下，高教拨款仍被教育行政部门把持。这与当今扩大高校自主权，提高高等教育质量的呼声明显相悖，因而借鉴英国高等教育中介组织的功能，成立专门的独立于高校与政府之外的拨款机构，实现专款专用，提高资源利用率将是我们的理性选择。

3.创造公平的高等教育市场竞争环境

教育公平是社会公平的基础。实现高等教育市场竞争的公平，激发高校活力，提高高校科研水平与教学质量，实现高等教育的社会分层与变迁功能，对稳定社会，促进社会和谐发展具有不可低估的价值与意义。可目前现实是，我国高等教育市场的竞争存在着很大程度的不公平性。与政府的关系、高校的类别及所在区域的差异导致不同高校在获得政府支持、办学经费、社会声誉等方面具有天壤之别，这进而加剧了高校间的等级性。此外，我国现行高校评价机制很不完善，表现为评估标准单一，忽视差异，且社会参与度小。评价的不公，标准的单一导致高校在发展过程中不顾自身条件，盲目攀比，追求升格，目标趋同，特色尽失。现阶段我国迫切需要建立多样的拨款、评价、监督、服务等高等教育中介机构，理顺高校与政府的关系，为高校的竞争创造一个公正、透明的市场竞争环境。

4.建立现代大学制度

大学已经从远离社会、躲避世俗纷扰的“象牙塔”成长为推动当今社会发展的“动力站”和“轴心机构”。如何促进大学社会化，在大学与社会形成良性互动机制的同时，协调大学自身的发展逻辑与直接服务社会的冲突，确保大学的健康发展，成为现代大学制度必须解决的两个基本问题。现代大学制度还要平衡大学与政府间的关系、完善大学与社会间的关系、规范大学与大学间的关系等，可以说，现代大学制度不仅是大学建设的核心，更是现代高校健康发展的保证。