关于加强高校财务预算管理的全过程控制

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论文摘要：高校预算管理是财务活动的核心和依据，是确保实现教学、科研等各项业务目标的重要手段。其准确和科学程度，同高校教育事业的发展密切相关。文章针对目前高校预算管理存在的问题，就如何加强预算管理的全过程控制提出了几点建议。

论文关键词:高校 预算管理 控制

高校预算管理是一个系统工程，它贯穿于高校预算编制、执行、监管和考核的全过程。随着我国高校经济体制改革的不断发展，预算管理的重要作用越来越明显地凸现出来。同时也暴露出重分配、轻管理，编制准确度不高，执行不到位，考核监督不力等问题，严重制约高校的建设与发展。因此，加强财务预算的全过程控制，规范单位的管理控制，明确各级责权和考核依据，构建科学、合理、有效的预算管理体系，使财务预算的编制、执行与绩效考核的管理更具合理性和可操作性，对于最大限度地提高财务管理水平和资金使用效益，实现高校有限资源的合理配置具有十分重要的意义。

一、对财务预算编制的科学性控制

预算编制是预算管理过程中的首要一环,是预算管理的前提和基础，务求其科学与合理。但纵观各高校预算编制，多有不尽人意之处。一是财务预算管理组织体系薄弱。很多高校虽然建立了预算管理委员会，健全了预算编制程序，制定了相关的规章制度，但是形同虚设，未能发挥其应有的作用，甚至部分预算项目直接或变相改变用途和使用方向。二是预算编制方法不够科学合理。目前我国高校部门预算编制均由学校财务部门完成，大部分高校大都以上年度收支为基数，结合多年收支影响因素来确定当年收支计划。由于预算安排的先天不足，致使执行过程问题不断出现。调整、追加经费现象较为频繁，削弱了预算管理在财务管理中的重要作用。三是缺乏量化分析和科学论证。作为预算编制主体的财务部门缺乏对客体即基层的调研和了解，未能对预算项目进行细化指标分解。许多项目并没有经过可行性论证和绩效评估就安排了预算,有相当一部分专项资金在部门预算中未作论证,在执行中缺乏充分理论依据,致使预算编制处于一种随意和盲目状态，难以起到很好的事前控制作用。四是预算编制数字不准。缺少预算编制切实靠得住的依据。本单位收入、支出数字模糊不准确，容易出现部分职能部门和项目资金囤积，而部分职能部门和项目资金紧缺，需要追加预算的不正常现象，以至使预算编制偏离了财务计划的轨道。笔者认为，必须从以下几个方面加强对财务预算编制的科学性控制。

1.建立科学的预算控制组织体系。为了有效地进行预算控制，高等学校应建立健全以预算管理委员会为主体的校（部门）二级预算管理体制，实行预算分级分口管理责任制。明确规定各级组织、各部门在预算管理方面的职责和管理内容，形成科学的预算控制组织体系。

2.健全科学的预算控制管理制度。科学、合理的财务制度是顺利开展财务工作的必要前提。为避免预算编制中的盲目性和随意性,必须通过高校内部预算管理等制度及相关实施细则的制定，明确预算的收支范围、编制程序、编制原则和方法，预算执行和调整的具体规定，明确学校与下属学院（部门）各自在预算编制和执行中的职责和权限，使整个学校预算管理工作,如预算收入的取得、预算支出的使用以及预算的追加和调整等各个环节都有法可依、有章可循。

学校应组织召开预算工作会议进行动员部署，提出明确的工作任务和编制的具体要求。学校财务处应组织对参加具体预算工作的人员进行培训，建章立制，统一认识，统一口径，统一做法，使预算管理工作进入程序化、制度化的轨道，有效提高预算的质量和准确性。

3.采取科学的预算编制办法。预算的科学程度决定着预算的正确程度。一是预算编制应坚持“量入为出,收支平衡”的原则。收入预算既要贯彻积极稳妥的方针,又要坚持资金来源多样化,使自筹收入尽可能地逐步增长。项目支出预算要充分体现高等院校事业发展的规模和方向,尽量加大教学和科研的投入力度,为全面改善办学条件、提高教学质量服务。二是预算编制要有准确、可靠的基础信息与数据。高质量的预算编制是建立在大量准确、完整和及时的基础信息之上的。因此，高校要建立包括预算数据库和项目库的预算管理信息系统,广泛收集、整理各种与预算有关的基础信息与数据，逐一加以核实，使财务预算建立在准确、可靠的基础信息与数据上,从而把预算编细、编实、编准。三是组织科学论证。要选择职业道德良好、责任心较强及业务能力较高的财务、审计等专业管理人员组织专门的分析论证工作,充分发挥专业人员的集体智慧和监督作用，使预算指标可以更为客观、合理、准确。四是坚持广泛参与、公开透明的原则。积极履行自上而下、自下而上的程序，充分吸引师生员工的广泛参与。

4.科学划分预算控制科目。为了增强预算真实性和严肃性,要不断完善预算科目,各部门将所有收入和支出要全部细化到具体项目。在编制预算时，将各项财政收支分解落实到预算单位和具体人身上。收入科目要反映财政拨款、预算外资金、非税收入等具体情况，支出科目应能反映资金的最终用途。工资福利性支出、商品和服务性支出、个人和家庭补助支出、项目经费都要有相应的科目,以利监督预算的执行。 "

二、对财务预算执行的约束性控制

高校预算一经确定，应具有严肃性和权威性，预算执行部门应严格执行，不得随意变换或调整。但从目前高校的实际状况来看，预算执行控制机制还相对薄弱。虽然一些大型的专项开支,经过了高等院校审计部门的审计,但对于零星的、进度时间长而累计支出又大的项目则缺少监督,尤其是对预算下达后的执行进度缺乏跟踪、分析,监督和考核，并导致了问题的出现或造成浪费现象。另一方面，大多高校在预算执行、调整等方面没有相应规范的制度，分层控制机制还不够完善，预算管理责任也没能做到层层落实，没能对预算执行过程实施跟踪监控和指标查核，没能将各部门的预算执行情形和进度信息及时进行反馈。因此在预算的执行过程中，支出很少受到预算的约束。部门预算项目直接或变相改变用途、强行打破预算以及费用开支超标准的现象时有发生，从而费用得不到有效控制，大大削弱了预算约束力。要改变这种状况，必须对财务预算执行的约束性控制。

1.强化监督约束力。一是审计监督约束。即由学校审计机构定期对全校的预算目标完成情况进行全方位审计,包括对各预算责任单位财务收支情况、各预算管理机构的管理效果等。二是网络监控约束。即建立高校预算管理网络系统，对学校各单位、各部门用款计划实时监控,对于执行中出现的某些特殊情况,及时编制追加调整预算,并进行审核,严格控制资金流向。一旦发现超预算或无预算用款现象,系统立刻自动提出预警或禁止信息。并及时将学校及其下属各部门的预算执行情况传递给学校决策者和责任单位,使他们能及时掌握第一手资料,尽快作出相应决策,以保证预算计划的顺利完成，自上而下形成一套层层控制、层层畅通的信息传递与反馈网络。

2.强化审批约束力。坚持在预算权限内的“一支笔”审批制度。各经费申请单位负责人要对申请经济业务的合法性负责；按规定权限审定签发经费申请的校级领导必须检查所处理业务的合法性与真实性，并对其合理性、完整性及用款进度负责；财务部门必须以原始凭证和资金运筹情况作为审批依据。并对所发生的经济业务的合法性、资金运作以及原始凭证的合理性负责。学校各单位的经费审批，必须限制在年度财务预算或财务收支计划数额范围以内。特殊情况下的超计划经费应按照规定先申请调整预算，经批准后按规定执行。在预算执行中，领导要带头维护预算的权威性，自觉执行有关规定，坚持原则，抵制一切无预算、超预算开支现象，不随意开调整预算的口子，不随意批条子，严禁带着个人感情色彩去处理突破预算的问题。

3.强化会计核算约束力。高校应根据本校实际情况和内控要求,制定完善岗位责任制、内部稽核制度、现金和票据管理办法、日常开支审批规定、结算中心核算规范、科研项目经费管理办法、学科建设经费使用办法等，并贯穿于预算管理的全过程。要严格根据预算确定的支出项目、使用范围、支出额度等要求，合理控制支出,防止弄虚作假和无预算或超预算的开支项目的发生。对二级拨款单位不得以预算数和计划数列支。共建专项资金、科技三项费等特定和专门用途资金,应严格按照项目使用范围专款专用，做到经费的支出过程与预算的执行同步发生,同步控制。

三、对预算绩效考评的激励性控制

财政部《2009年工作要点》第25项重点工作“严格预算管理”中强调，扩大绩效考评试点范围,加快构建预算支出绩效考评机制。可见“绩效考评”在预算管理方面的重要地位和作用。

目前，大多数高校尚未建立一套完善的预算执行的分析考核制度和相应的奖惩措施，有的高校虽然制定了严格的规章制度，但落实却不够到位，缺乏预算责任追究机制，没有建立相应的奖惩制度。有些高校的预算评价体系不够严谨，难以据此对各项费用支出加以有效控制，造成财务目标与财务预算的严重脱节。同时，预算考评流于形式。年终考核一般由财务部门根据预算的执行数与定额数进行对比，用超预算与不超预算作为评判标准，方法过于简单。预算执行结果未能与经济责任人的经济责任挂钩。年度预算执行完成后，对经费支出和节约经费的良好单位不进行奖励，对违规使用经费的单位也不进行处罚，不利于调动合理使用经费部门的积极性。

有些高校的高层管理人员带头违反预算执行过程中的制度，致使权责名存实亡。加之被考核部门在预算考核监督的诸环节上对整体预算评价的不配合，使预算缺乏严肃性，资金投向盲目，造成教育资源的严重浪费。因此，建立预算执行分析与考核监督机制势在必行。

1.建立预算绩效考核激励机制。全面引入绩效管理的理念,将预算管理纳入各职能部门的工作考核，在优化预算资金分配的同时建立完整的预算执行考核制度，将预算执行考核作为绩效考核的重要内容,与其工作任务、业绩和经济效果紧密结合，考核各学院、部门预算执行的真实性、合法性、科学性和效益性等。同时，制定相应的绩效考核办法和奖惩措施，就各部门及员工实际预算完成情况及其工作业绩作出评价, 对积极增收节支、预算方案执行良好、资金效益高的部门和个人，给予一定的精神和物质奖励；对预算方案执行差造成经济损失的部门和个人，给予通报批评或严肃处罚。

2.设立预算绩效考核激励机构。高校应设立下属预算管理委员会的考核机构，专门负责预算业绩的评价考核工作。并制定一整套科学、合理的评价方法和评价标准，采取定性分析与定量评判的方法，针对大的预算项目和重点开支及部门的包干经费，设定不同的考核指标体系和评价标准。同时，结合对各部门预算执行情况的考核,制定相应的配套奖惩措施。通过评价与奖惩结合，形成管理规范、约束力强、讲求绩效,适应高校发展的预算管理新机制，充分调动学校内部各方面强化预算管理的自觉性，促进预算管理水平与效益的不断提高。

3.实行预算项目追踪问责制。高校应将预算经费追踪问责制度化，要制定校长、财务处长、二级单位财务负责人和基层财会人员等多个层次的责任制,将财务监督的内容分解到财务、审计、监察、人事、教务等部门的具体责任人，并与业绩考核相结合。考核机构应定期对预算执行情况进行分析、研究。检查其收入是否全部到位，各项收支是否合理合法，各项收支定额、收支标准执行情况如何，支出是否控制在预算之内，一一加以澄清，并进行追踪问责。特别是对大的预算项目和重点开支及各部门的包干经费,要考核经济活动的真实性、合法性，经营决策的科学性、效益性。对不履行监督和管理职能的部门和个人进行责任追究,对发生经济损失的责任人追究行政、经济、法律责任。