关于科层制学术治理模式的功能障碍

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论文摘要： 大学作为正式的社会组织，的确具有科层制的某些特征和因素，因而科层制是我国现代大学普遍采用的学术治理模式。但是科层制与大学的组织特性并不完全相容，在实践运行过程中造成一系列的功能障碍，突出表现在专业权威与科层权威之间的冲突。因此，解决科层制功能障碍的关键举措是建立专业化与科层化水平都很高的理想的大学结构，使集权化力量和专业化力量达成平衡。

论文关键词： 科层制；学术治理；功能障碍

中国大学面临的诸多困境引发人们对科层制（或曰官僚制）学术治理模式的种种质疑和反思，人们期待大学改革现行的治理模式，采纳更符合大学本质和规律的治理模式来解决学术组织内部治理过程中的冲突和矛盾，使大学具备更多的灵活性应对各种挑战和压力，追求卓越和绩效，尽可能地满足社会各界的要求。

那么，大学这种社会组织是否适用科层制？科层制在学术治理过程中会造成哪些功能障碍?本文从探究大学的组织特性和科层制理论核心入手，剖析科层制学术治理模式的功能障碍，并对如何平衡科层制中两大权威冲突——专业权威与科层权威，提出理论预设，以其为中国大学制度改革提供借鉴和参考。

一、 科层制的理论核心

马克思•韦伯构建的科层制已经成为现代社会最具影响力的管理模式，广泛使用于包括大学在内的各种社会正式组织之中。韦伯把科层制定义为社会群体网络：致力于限定目标，力求绩效最大化，根据法定—理性（规章制度、详细的程序）的原则，而不是根据友谊、家族忠诚，或者魅力型领导者的忠心程度进行治理。劳动分工与专业化、理性与非人格化取向、权威等级与集权、法定的形式化的规章制度、职业取向是科层制的典型特征。

劳动分工与专业化是“人们以某种固定的方式，将科层制支配下的组织结构所要求的种种正常活动变成正式的职责”。劳动分工有助于提高效率，并促进个体更加专业化。理性与非人格化取向使科层制职员凭事实而不是个人感觉做出决策，执行命令。权威等级与集权形成垂直的组织结构，下级接受上级的支配和监管。规章制度是根据目的建立起来的抽象的规则系统，这是科层制成员活动的根本基础。职业取向是依据成就或者资历，或者两者兼而有之的晋升体系，晋升取决于上级的判断。

与其他管理模式相比较，韦伯认为，纯粹的科层制借助于一套法定化的、完善的规章制度和程序以及权威等级体系形成的归训化服从，由富有责任感的专家依据事实理性做出决策，能够获得最大程度的管理效率和理性决策，促进组织使命和目标的实现。

二、 大学的组织特性

大学作为社会正式组织，具有韦伯所讨论的科层制的某些特性：能力是大学聘任的准则，管理人员通过任命而非选举产生，由组织直接支付固定的薪酬而不是自由付费的形式，行政人员的官衔被认可并受尊敬，职业生涯专一，并无其他选择，生活方式集中于组织范围内，终身制保障，个人和组织财产分离。

大学中也确实存在许多科层制因素：无论公立大学还是私营大学，如同其他大多数科层制机构一样，大学都是由国家授予特权的复杂社会组织，是必须承担公共责任的“社团法人”。大学存在正式的等级制，通过一套法定化的章程建构管理人员之间的具体关系，教授、指导者、研究助理在某种意义上与学院院长、校长一样是科层制管理人员；有明确的科层制权威关系，虽然这些关系通常模糊不清，而且漂移不定；有正式的政策和规章制度，管理许多工作，如图书馆规章制度、财政预算指南、大学评议程序；大学的常规性活动，包括保存记录、注册、毕业要求以及成千上万日复一日管理现代大学生群体的活动和项目，这些因素都彰显出大学在一定程度上适用科层制治理。而且科层制运作得当，同样能在大学这种组织中发挥积极功能，比如，大学管理人员提供必需的指导、支持性服务、澄清责任、降低角色压力，帮助个体体验成就感，并且更有效地工作。因而，随着大学治理结构的日益复杂化，恰当运用科层制模式，有利于形成典型的紧密而具凝聚力的大学组织结构，有利于大学的稳定和统一。

从大学决策过程来看，大学是高度科层制的组织，特别是紧急时刻的常规决策。不能忽视正式的管理结构中管理人员履行常规性职责做出的决策，而大学的绝大多数日常决策行为正是由典型的科层制模式中的管理人员操纵的，如财政事务由任命的财政管理人员掌控，招生办主任被正式指派管理招生事务。

但是，按照社会学家帕森斯对大学组织的定义，大学既非官僚机构也非经营单位，而是社会系统中输出知识和能力等文化产品的社会受托系统（the Fiduciary System）。一方面，大学虽然具有科层制的某些特征以及因素，但依旧保持行会的某些特质，不具备科层官僚机构自上而下层级控制的行政手段，其成员受学术自由制度的保护；另一方面，大学享有不同程度的学术自治权限，其运作在一定范围内可以不受外来力量的干涉；第三，在认知合理的价值观指导下，大学必须对代理对象——国家、组织或者个人负责，负有保障和提升代理对象权益的义务。大学与其他社会组织、非社会组织的根本区别“就在于它有一套行之有效的学术自由制度”，在恪守学术伦理规范的前提下，鼓励个人在兴趣和能力方面的自由发展，同时尽量满足社会上多种多样的要求，积极发挥自己的社会功能。

三、 科层制学术治理功能障碍

现代巨型大学普遍采用科层制，但是，当大学运用科层制时，面临两个基本的问题：大学这种独特的社会组织在多大程度上适合使用科层制？哪些方面存在漏洞？

韦伯的科层制指导原则有两种类型：一类是建立在技术能力与专业知识基础上的权威，另一类是建立在合法权利和规章制度基础上的权威。大学与其他社会组织机构的本质区别在于，在大学内部同时存在这两类基本权威组织：一类科层权威组织，负责制度与管理职能，包括协调与社会组织的关系、贯彻法律、管理内部事务、获得和分配必需的资源、协调师生关系。另一类是专业权威组织，负责实际的教学科研的技术过程。大学管理人员的权威既有可能来自其专业知识，也有可能来自其科层职位，但这两种类型权威在现实中并未被界定清楚而是混用的，这样大学科层制就会带来一系列潜在的问题，在不同层面上产生功能障碍。 "

1. 科层制的治理模式与大学这种高度专业化的组织结构并不完全相容，科层制在许多方面无法解释大学学术治理。首先，科层制大量阐述权威、法定化的规章制度和各种正式权力，但是决策过程中专业权威的影响却遭韦伯科层制模式忽略。其次，科层制把大学视为常规性的专业技术系统，认为教学、科研这个技术核心体系不过是标准化、常规化的技能活动过程，因而总是试图通过一系列科层程序规范这个技术体系。而实质上，大学是专业水平非常高的组织，其学术活动是复杂而丰富的，教学要求个性化、多元化以及不断变革，科研更是创新的复杂过程，需要高度的专业化的管理，并要求专业自主，决策分权。第三，科层制立足于组织的整体性，以固化的规则和纪律作为行动的出发点，形成等级严格的正式组织结构，其衡量标准是效率，是投入—产出的静态转变，而大学作为专业化程度非常高的组织，为有利于差异化创新，其组织结构应是松散耦合型的，学术活动的衡量标准是创造性、创新性，学术人立足所在学科专业领域的动态发展，在自身专业领域内享有权威和判断力。第四，科层制没有集中讨论决策模型，科层制可以解释确定后的决策是如何以最有效的方式实施，但是不能解释决策确立的过程以及大学内部那些想要政策决策向他们特殊利益倾斜的集群之间的斗争，而大学这种高度专业的组织是通过学术团队成员平等协商这一动力机制，而不是通过上下级结构做出决策、达成合作的。

社会日益不满科层制导致教育过程中学生人格被肢解。以拥有数以万计的学生和庞大科层组织的巨型大学为例，人们开始关注学生日益增强的孤独疏离感，众多学生的反叛深刻折射出学生与大学之间的分歧。伯克利学生用一句名言总结这种不满和渴求：“我是人——不可以折叠。”这种非人格化的教育使反对科层制的专家们以及学生群体都呼吁创新教育模式，增加师生之间的互动与直接沟通，将学生引导到与人格修养相关的领域。

2. 学术人以技术能力和专业知识为基础的权威与管理人员以拥有等级职位为基础的权威之间的潜在冲突。专业权威与科层权威来源不同，帕森斯最先注意到源于职务岗位的“职务能力”与源于专业知识的技术能力之间的差异，比如，大学教授依赖他们的专业知识而不是职务岗位获得权威，而科层人员权限是由法令清楚规定的。

科层制的基本假设是，每一位下属的技术性专业知识都不及其上级。这一假设当然不适用于大学。相反，在大学这种高度专业化、专家学者云集的学术组织机构中，教授等专业人员比那些拥有很高地位的管理人员更有能力、专业技术知识更丰富、享有更高的权威。而按照这种科层制假设治理大学，自然会造成学术人员与管理人员之间的气氛紧张。

3. “专业知识的自治”与“科层纪律和控制”的冲突。专业自治是最早的学术治理模式。大学（拉丁文universitas）一词的原意就是教师或学生的行会、社团、协会，其不受外来干涉而具有自我管理的权限，专业人员依据学术共同体的规范而形成自我规范性承诺，其根本的目的是保持学术自由。无论大学的具体组织形式如何演变，大学一直沿袭这一精神气质。

教学科研本质上是一种精神技能，理想的大学则是学术人构筑的赖以栖身的学术共同体。学术人具有很强的专业技术能力、可信任度、专业知识、责任感以及服务意识，有能力做出重大决策，能够有效监管自己的工作，具备团队合作精神。因此，学术人期望控制工作中的决策，期望决策自主。他们的行为植根于其专业知识，遵循学术理论准则并指导自己的行为，基本上对自己的专业负责。而科层人员行为的根本基础是组织规章制度的一致性与上级的认可。这样，学术人的专业化与管理人员的科层化之间存在潜在的不相容性，而且只要科层制权威占主导地位，这种紧张关系必然存在。

学术治理的本质应集中在帮助而不是命令学术人改进他们的教学科研工作。许多研究表明，过分严密的控制和管理被学术人认为是对他们专业自主的侵犯，学术人非常看重基于专业能力的权威，远甚于其他专业群体，对学术人实行严格的控制并不能促进他们对大学的信任和忠诚，相反，支持性和帮助性的管理却能够做到这一点。

当按照科层制管理学术专业人员时，学术人渴望设计一种完全不同于典型科层制的结构组织。这种结构与设计精密的科层制不同，组织权威是粗略的，在正式场合，成员之间是平等的，授予学术人自主决策的专业能力以及从组织的限制中获得对专业的自由和控制。

4. 科层制的非人格化、归训化遏制了学术人的进取精神、创新性和专业发展。科层化程度非常高的大学，因强调科层权威就会牺牲专业权威，以职位和等级制度为基础建立集权性的组织权威结构，管理层构建一系列刚性的、控制的、独裁的、以惩罚为主的、强化顺从的、根除不服从行为的规则与程序，强有力地控制和约束学术人，单向沟通，管理者掌握最终的决策权并单方面决策。通过强制的手段来推行教学活动，对学术人实行非人格化、归训化的塑造，将探究新观点、新目标、新能力的学术活动纳入一种机械等级秩序的模式中，将创造性的学术活动程序化、技术化，希望学术人无条件地执行命令，以获得组织的相对稳定和一致性。这使学术人丧失对自己职业活动的自主权和专业权威，陷入职业角色的冲突与压力中，而产生失落感与疏离感，逃避冲突，寻求规则背后的安全，牺牲其进取精神。这样管理层的权力得到加强，学术人的权威被削弱，管理过程充满怀疑、控制与惩罚。

5. 科层制的组织逻辑与学术人的专业领域权威的整合之间必然形成矛盾冲突。科层组织成员之间是一种上下级垂直领导与服从的关系，而专业权威组织成员之间是一种松散、流动、非正式、水平而非垂直的平等合作关系。在大学内部每个学术人只是一个普通的学者，工作中处于从属地位，接受科层制成员的领导。但是在课堂上、在科研项目中，每个学术人都是一个“权力”中心，他们享有专业权威和自主判断决策权威，可以决定“教什么”、“如何教”，并受人尊敬。在学术人的学科领域和职业领域中，工作中的组织从属地位与专业领域的权威必然形成极大的矛盾，学术人明显意识到这种矛盾，他们反感这种从属地位，因为这使他们感到失去尊严。

四、 学术治理中的专业自治与科层制控制的平衡

科层制学术治理的功能障碍突出表现在专业权威与科层权威之间的冲突，因此，解决大学科层制功能障碍的关键举措是建立专业化与科层化水平都很高的理想的大学结构，使集权化力量和专业力量达成平衡，二者相互补充，等级、规则、程序、非人格化等科层特征与学术人的技术能力和专业化相互补充，管理人员与学术人根据共同的利益和目标共同决策，大学内部各组成部分之间联系的紧密度适中，可预测的学校的效能度高。

在现代大学科层制水平普遍过高的情况下，专业自治与科层制控制平衡的关键：一是扩大学术人的专业自主权，将专业自治作为内生要素纳入科层制规范中，将严格的科层等级取向转为参与式或扁平化的决策与管理。在这种决策机制中，一旦专业的管理准则生成，即纳入归训化的运行机制之中，使学术人的科层取向与专业取向从冲突走向融合。二是选拔专业权威人员治校，构建帮助、指导学术人解决问题的支持性的规则和机制。这种促进型的组织结构体系使管理过程充满信任、高效，这样大学科层制不再是提升管理人员权力的工具。

在现代大学组织日益巨型化的前提下，我们无法回避科层制学术治理模式。但是科层制与大学学术治理的组织特性并不完全相容，在实践运行过程中造成一系列的功能障碍。因此，需要采取行动，集中解决专业权威与科层权威的冲突。

中国的大学是由政府主导并控制，其科层制与集权制、强制性命令权力与行政（科层）强制控制相当突出，政治结构与专业结构合二为一，这自然造成一系列的功能障碍。中国需要重新界定大学的组织属性，设计置教学科研于核心地位而不是科层控制为主导的大学治理模式，形成符合大学性质的大学组织结构，保障大学学术活动的高效性。