关于独立学院转设政策执行的非正式制度分析

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[论文摘要]独立学院转设政策的执行不仅受到正式制度的约束，同时还受到非正式制度的规约。传统社会观念滞后与执行者习惯性认知偏差、沟通不畅与利益投机、伦理失范和价值偏离等非正式制度因素阻碍着独立学院转设政策的有效执行，建议改良教育政策执行的环境、加强信息沟通，拓宽利益表达渠道、优化教育政策执行主体和建构合理外观。

[论文关键词]独立学院转设政策 非正式制度

独立学院作为新时期我国高等教育体制改革过程中出现的一种特殊的办学机制与模式，它的蓬勃发展对实现我国高等教育大众化、深化高等教育改革与发展发挥了重要作用。但根据独立学院发展的实际情况与世界高等教育发展的先进经验来看，独立学院仅是我国高等教育发展的一种过渡机制。2008年2月教育部颁布《独立学院设置与管理办法》(也称教育部“26号令”)之后，已有4所独立学院成功转设为独立建制的民办高校。从新制度经济学的角度来看，独立学院转设政策的执行不仅受到外在正式制度的约束和控制，还受到内在非正式制度的规约，且正式制度的安排只有在与非正式制度相容时才能充分发挥作用。因此，探寻教育政策执行背后的非正式制度对独立学院转设政策的有效执行有着十分重要的意义。

一、独立学院转设政策执行中的非正式制度

新制度经济学家道格拉斯·C·诺斯将制度划分为正式制度和非正式制度，指出：“制度是一个社会的游戏规则，或更正式地说是人类设计的、构建人们相互行为的约束条件。它们由正式规则(成文法、普通法、规章)、非正式规则(习俗、行为准则和自我约束的行为规范)，以及两者执行的特征组成。”正式制度是人们有意识建立起来的并以正式方式加以确定的各种制度安排，包括政治规则、经济规则和契约，以及由这一系列的规则构成的一种等级结构，从宪法到成文法和不成文法，到特殊的细则，最后到个别契约等，它们共同约束着人们的行为。非正式制度是指人们在长期的社会生活中逐步形成的风俗习惯、伦理道德、文化传统、价值观念及意识形态等对人们行为产生非正式约束的规则，是那些对人的行文的不成文的限制，是与法律等正式制度相对的概念。诺斯认为，在人类行为的约束体系中，非正式制度具有十分重要的地位，即使在最发达的经济体系中，正式规则也只是决定行为选择的总体约束中的一小部分，人们行为选择的大部分行动空间是由非正式制度约束的0。

制度经济学将风俗、关系、信念看作是非正式制度的核心，三者从其表现形式上，其内隐性愈来愈强，具体到独立学院转设政策执行中，其主要体现在以下几个方面：

首先，是传统风俗与习惯。习惯是指所有在正式规则无定义的场合起着规范人们行为的作用的惯例或作为“标准”的行为。而“标准行为”，在规则没有定义的场合，通常只能表现为前人或多数人或年长的人的榜样式行为。于是，“习惯”又是指那些由文化过程和个人在某个时刻以前所积累的经验所决定的标准行为。在独立学院转设政策执行的过程中，不仅要受到传统风俗的规约，同时还受到执行者的“习惯”行为约束。

其次，是人际关系与潜规则。人的本质是一切社会关系的总和，人的交往关系是社会存在的基本形式。教育政策是由人制定的，也是由人执行的，那么自然不能忽视人际关系的存在。独立学院转设政策的执行必然会触动不同人的利益，相应地也会触及人际关系，对人际关系的把握则是整合各方利益不容忽视的因素之一。潜规则是一种具有负面意义属性的规则，一旦制度设计存在缺陷没有成为执行者的行动指南，潜规则就很可能滋生成为教育政策执行者的实际行动指南，因此，如何防范教育政策执行进入“暗箱”操作的潜规则当中是必须正视的问题。

第三，是伦理道德观念。在给定的制度设计下，伦理精神和道德规范可看作是利益的一个自变量，不同的伦理精神和道德规范制约了不同的利益追求机制与方式。如果这种方式与经济制度相符时，它就推动它；反之，它将成为与现行制度设计相悖的力量，对其产生阻碍作用。

最后，是价值信仰。信仰是内核，是文化的核心所在，价值观是信仰的内在体现，有什么信仰，就相应地反映出怎样的价值观。独立学院转设政策执行中的非正式制度影响不是空洞的，而是指向现实的，人们在现实生活中坚持什么样的价值观、以什么样的信仰方式去从事该政策执行的实践活动，对政策执行的效果有着非常重要的影响。

二、非正式制度规约下独立学院转设政策执行的障碍分析

1.传统社会观念滞后与执行者习惯性认知偏差。受长期以来计划经济的影响，信“公”不信“私”的传统社会观念深入人心，中国民众向来比较相信政府和崇拜权威。既然教育部的《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》规定“申请者要对独立学院的教学和管理负责，并保证办学质量”，那么与普通的民办高校相比，显然家长和学生都更愿意选择独立学院。另外，目前独立学院仍旧颁发的是公办高校的学位证书，一旦独立学院转设为民办高校将不再具备公办“名校”光环的笼罩，其毕业证书和学位证书的含金量也将大打折扣。因此，他们不支持独立学院转设政策的执行。

2.沟通不畅与利益投机。我们知道，教育部负责制定国家宏观层面的独立学院转设政策，地方政府在此基础上结合本省本地区独立学院发展情况进一步制定具体化的独立学院转设政策。从国家层面来看，教育部是国家独立学院转设政策的制定者，地方政府、独立学院的合作方和申请方是国家独立学院转设政策的执行者；从地方层面来看，地方政府是地方独立学院转设政策的制定者，独立学院的申请方和合作方是地方独立学院转设政策的执行者。目前，政策的制定者和执行者之间尚缺乏及时互动沟通的平台，信息的传递与反馈受到阻碍，政策的执行中遇到的问题难以及时得到修正。

在独立学院转设政策执行过程中，各利益主体从自身利益角度出发，采取各种方法和措施以寻求自身利益得到最大化体现。具体而言，合作方考虑到如果失去母体高校这块“金字招牌”，其投资回报值可能会降低，本身尚不愿意转设为民办高校；申请方考虑到管理费问题自然不愿放弃继续举办独立学院这个可以增加办学经费的机会；地方政府部门考虑到减轻教育投资负担，一旦独立学院转设成为民办高校，其“合理回报”的利益将会受损。政策的执行者们均从自身利益角度出发，其利益投机倾向可见一斑。

3.伦理失范。独立学院转设政策执行过程中，其失范主要体现在两个方面：一是政策执行主体角色异化。独立学院转设政策的执行主体中的合作方、申请方以及当地政府部门都有追求经济利益的冲动，比较而言合作方表现得更为强烈，申请方次之，当地政府最小。换句话说合作方的“经济人”特征要高于申请方和当地政府，其后两者的“社会人”特征要高于合作方。但是在独立学院转设政策执行过程中，一旦发生执行主体角色异化，则会使申请方和当地政府“经济人”特征超越“社会人”的制约，这将阻碍该政策的有效执行。二是政策执行主体道德缺失。政策执行者在执行政策时，会涉及各执行主体之间利益博弈的问题，一旦政策执行主体道德缺失，则会充分体现其“经济人”特征，从自身利益角度出发，采取欺骗、不诚信、不信任的态度，对教育部所制定的独立学院转设政策进行曲解，以有利于自身发展的方式来执行政策，对其进行敷衍、阻碍或者是有选择地执行。

4.价值偏离。孔子说，“君子喻于义，小人喻于利。”孟子继承并发展了孔子的观点，提出“王何必日利”，并进一步论证了如果“反义而先利”则“上下交征利而国危矣”。在义利对立观下，一旦政策执行者价值偏离，则会“重利轻义”，视社会利益于不顾，从自身利益的角度出发去曲解政策，使独立学院转设政策执行发生偏差，不利于其正确有效地执行。

三、对完善独立学院转设政策执行过程中非正式制度的建议

1.改良教育政策执行的环境。青木昌彦(Masahiko Aoki)认为：“制度的本质特征被认为是参与人行动选择的自我实施规则，在重复博弈的状况下，它们能规制参与人持续不断的互动过程，形成‘博弈的内生规则’(endogenous—rules—the—game)，所有参与人按此行动，均衡就会被维持。”独立学院转设政策执行环境的优化主要包括三个方面：首先，获取各利益主体的广泛共识，使独立学院转设目标趋于一致，为创造良好的政策执行环境奠定基础；其次，改变传统中不符合改革发展的思维意识和观念，特别是“信公不信私”等传统观念，为民办高校的发展创设良好的社会环境；最后，‘在独立学院转设政策中要兼顾各利益主体的利益，不能一味用强制性的正式制度来进行约束，要注重“软约束”的内在作用，以维持教育政策执行环境的动态平衡系统。

2.加强信息沟通，拓宽利益表达渠道。教育部门在教育政策的制定与执行过程中，必须重视地方各相关利益主体的参与，加强与他们之间的意见沟通和信息交流，注意倾听来自地方各利益主体的不同声音，做到“问政于民”，强化与地方各利益主体之间的合作精神。另外，要建立一个政策制定者和执行者之间互动交流的平台，以使执行中发现的问题得到及时的反馈与解决，可以考虑在政策制定部门的官方网站建立一个互动交流的网络平台，政策的执行者可以在该平台上进行提问留言，政策的制定者们及时查看相关留言进行回复，必要的话也可以电话或当面沟通。

3.优化教育政策执行主体。独立学院转设政策执行效果的好坏、执行水平的搞定，与政策执行者的素质密切相关。在执行者“伦理失范”的前提下，难以推进独立学院转设政策的正常有序进行，也会影响执行的效果与水平。因此，必须构建一种以伦理道德为主导的价值体系，以职业道德规范政策执行者的行为和意识，减少由于利益驱动而导致的政策执行偏差，让独立学院转设政策执行变成阳光行为。另外，要加强对政策执行主体的诚信制度建设，可以根据需要对各利益主体的政策执行情况建立诚信档案，对不诚信行为予以惩罚，可采取通报批评、责令改正、罚款等办法予以处理，对长期处于诚信行列的政策执行者采取激励办法，给予一定经济补偿或政策倾斜，鼓励不诚信者向诚信行列靠拢，以此来约束各利益主体不诚信行为的发生。

4.建构合理义利观。在独立学院转设政策执行主体中，投资方具有资本寻利性的本性，而申请方和地方政府部门则更强调教育的公益性特点。三者在执行独立学院转设政策时，实际上是三方利益博弈的过程，在此博弈的过程中，难免会产生“义”与“利”的冲突。因此，要恰当处理教育公益性和资本寻利行为之间的关系，构建合理的义利观。坚持教育的公益性特征的同时，允许出资者取得“合理的回报”，坚持义利相统一的原则，在重“义”的基础上可以获取合理的“利”。在义利发生冲突时，要先义后利、重义轻利，尤其要轻不义之利、一己私利和眼前小利。

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