试析高等教育去行政化的理性解读

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[论文摘要]高等教育行政化问题有着深刻的历史和现实根源，本质上是由以“政校一体、管办合一”为特征的二元结构管理体制造成的。结合建国60年来高等教育的发展史实，深入分析高校党的领导，高等教育行政与行政权力、行政化，高校的功利化等关键词有助于理性解读去行政化的合理内涵，科学地定义“去行政化”，为开展科学研究、支持与指导现代化大学制度建设提供必要的理论依据。

[论文关键词]高等教育 去行政化 行政权力 学术权力

我国高等教育领域内长期存在的“行政化”倾向——党政职责不分、政府依靠行政手段管理高校、高校内部管理以行政权力为主导，为当前建设现代大学制度改革所聚焦。在教育界乃至全社会热议高教去行政化的时代背景下，学界掀起了以去行政化为突破口的高等教育权力重构、实现大学之道回归的研究热潮。

一、相关概念

1 关于“高校党的领导”

新中国的高校一直被视为意识形态较量的主要阵地之一，党对大学的政治领导一直处于绝对地位。解放之初，党事事以苏联为师，党和政府对大学的意识形态管控甚严，大学有时甚至被绑控到政治运动的战车上。党对大学的领导是通过行政权力的集权、膨胀和延伸实现的。改革开放之后为推动党政分开、理顺关系，《高等教育法》和《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》明确规定：高等学校实行党委领导下的校长负责制。规定的是公立高校政治权利和行政权力的关系，目的是要做到党政职责分工明确，实现党政的有效合理合作。在现代大学制度架构下，学校党委的领导“从功能与任务上看，主要体现在把方向、管队伍、抓协调、创环境等方面”，主导宏观战略决策和学校发展中重大事件的决策，例如办学方向、学校定位、发展规模以及重要岗位干部的考核与任命等，对学生培养方案制定、学科与专业的设置、师资培养等不直接参与，是对政治方向的绝对把握和对具体事物的超脱。尽管如此，高校管理中党政不分、以党代政、党政混合的现象仍时有发生，影响了高校的独立性，挤占了学术权力的应有空间。

2 关于“高等教育行政”

行政一般指的是与政治对应的制度形式，也称为官僚制、科层制、行政组织体系等，在《当代百科知识大辞典》里被解释为，“为完成政府或公共团体的的任务，通过运用组织、领导、计划、人事、协调、监督、财务等手段，有效地处理政务或公务的手段”@。当今社会的发展表明，行政实际上已经演变为一种“行政管理模式”，几乎被所有的各类组织采用，它处在比基层单位高一级的中上级管理层。

西方高等教育领域内的行政最初是为学者行会提供服务，以维护学术权力正常运行的组织体系，亦即行政因学术权力运转的需要而存在，处于从属地位，主要是为学术团体提供服务。随着大学日益走向社会中心，高校内部的行政机构和行政权力逐渐被强化，主要是因为高校生存、发展的外部环境变得越来越复杂，高校自身也变得越来越复杂，而高校的事物完全依靠学术权力来处理已经不可能，需要更强大的行政系统的维持与更多的行政权力的介入。自20世纪80年代末以来，西方高等教育发达国家政府普遍关注如何投资教育，却极少直接经营教育，它们的“去行政化”——对行政和行政权力的规范与引领，仅限于高校内部如何调整学术权力与行政权力的关系，行政系统和行政权力依然处于服务和服从的地位。当前国外高校的“去行政化”策略表现为三个方面：一是以管理手段的科学化推动行政部门的升级转型，二是以管理人员的专业化资历与从业理念推动行政的专业化，三是以不断提高管理者的素质等策略推动其管理技能的多样化。行政管理已经成为推动国外高等教育发展的积极力量。与西方高等教育发达国家相比，我国高等教育行政化问题有着本质上的特殊性。

3 关于“高等教育的功利化”

高等教育的功利化倾向指我国高等教育改革发展过程中出现的忽略教育对人的价值的全面提升，单一追求高等教育服务社会发展功能的工具性价值取向的极端化现象。功利化倾向的过度发展导致高等教育迷失本真目的，使受教育者畸形成长。功利化的长期存在将引发高等教育质量整体滑坡，导致整个民族文化、精神水平的下降，乃至整个民族素质的矮化，使社会陷入庸俗化状态。

高教功利化的根源在于集权模式的高等教育管理体制，这种管理体制基本上是依靠行政指令进行管理。在高校始终和政治保持密切联系的前提下，行政权力成为高校四种主要权力(政治权力、行政权力、学术权力、民主权力)中的主要和主导权力。行政权力主导下的高校无视人才培养、学术研究的长期性、复杂性，忽略了大学精神、文化积淀与传承的历史性，遗弃了“所谓大学者，非谓有大楼之谓也，乃有大师之谓也”的真知灼见，追求快速发展的“业绩”、“成果”，其捷径是推行“计划学术”，考评数字化、简单化甚至是“粗暴化”，功利性显露无遗。

二、高教管理中的政治介入与行政权力一元化

新中国成立之后，对高等教育进行全面的接管和改造，大陆范围内已有的私立大学和教会大学被全部充公，改造为公立大学，高等教育全部“公有官办官管”，办学模式走向单一化。此后六十余年中，政府主导下的高等教育改造、调整、整顿、合并平均每十年左右一次，高校呈现出高度政治化特色和鲜明的控制性特征，致使高校行政权力的日益独大和学术权力的日渐式微。

1 工具论高等教育哲学的确立

1953年，政务院发布的《关于修订高等学校领导关系的决定》标志着我国新的高等教育管理体制基本形成——“建国初期，随着我国计划经济体制的建立，在学习苏联模式的基础上，对旧有的中国高等教育宏观管理体制进行改造后，逐步建立了中央统一领导、直接管理的新体制。”。在“以苏为师”的高等教育改革中，“院系调整”得以全面启动，将民国时期的大学拆得七零八落，把各大学的历史渊源人为割裂开来，将民国一代教育家和学者们历经艰辛而凝练成的中国现代大学的理念、精神、文化与制度等难得的资源几乎悉数摧毁。此后，伴随着教育“为无产阶级政治服务”、“为经济建设服务”教育方针的制定和执行，工具论的高等教育哲学在我国得以确立，执行执政党的意志成为高校运转的首要任务。高校开始委身于政治体系之中，屈从于行政权威之下，迷失于意识形态之流，坚守大学自治、崇尚学术自由、以研究高深学问为己任的学术性组织被改造为承担政治功能、听从行政指令、兼理人才培养的集政治、行政与教育于一体的混合机构。"

2 行政权力一元化

20世纪70年代末以来，对外开放与交流的不断深化、政治的开化、社会的进步、科技的日新月异，使工具论的高等教育哲学稍显颓势，本体论的高等教育哲学开始为人们所关注、提倡。在高等教育的实践层面，对高校的政治控制略有松动，频繁细致的政治干预也有所减退，大学的办学自主权开始见诸法律文本，进入普通百姓的视野。尽管如此，政治制度的刚性和管理体制的惯性、高校臣服于政治权威和执政当局的局面并没有根本性的改善，高校的自治仍是遥不可及——教育主管部门仍是习惯于把自己定位于高校的中枢控制机构，惯于以计划经济时期的行政指挥模式管理大学，而高校也或多或少地以接受政治庇护和政府掌控为代价换得在“无忧无虑”的生存状态中“乐不思蜀”，任由自己迷失于行政权力一元化且自上而下通天贯地的官僚层级的体系之中。

3 高校内部学术权力的边缘化

20世纪末，随着我国市场经济体制改革的逐步深化，高等教育管理改革开始举步，高校一方面藉由政府放权而取得了更多的“办学自主权”，获得了更多的通过政府行政部门配置的资源，另一方面也在市场经济的大潮中潜移默化地接受了功利主义思想的熏陶。在功利的驱使和“自主管理”的掩护下，高校内部资源与利益的争夺日益显性化、普遍化。利益争斗过程中，资源与利益由行政渠道配置的权力运行机制催生了“行政通吃”和“亦学亦官”的“双肩挑”现象。“双肩挑”们以身兼“运动员”与“裁判员”的双重身份在名为学术竞争、实为利益之争的博弈中展现出无往而不胜的态势。在他们的示范带领下，高校内部渐趋普遍化的功利化倾向进一步演变为趋权、求官倾向，官本位取代了高校应有的学术本位，使本已失衡的高校权力结构进一步畸形化——学术权力日益湮灭、行政权力日益独大。

三、去行政化的合理内涵

对于中国高等教育行政化倾向的表现形式，仁者见仁智者见智，各个层次的发声者都能提出自己的见解，罗列出一系列的现象。透过这些现象，可以归纳出行政化造成的系列后果：一是导致了大学办学的同质化，扩规模、上层次、争一流成为所有高校的共同追求，使不同办学定位、培养目标的高校培养出来的人才千篇一律，既非应用型，亦非复合型，不能适应建设和谐社会的多样化需要，严重影响了高等教育的质量；二是使得高校行政机构臃肿、效率低下，各校党政领导多、管理机构多、管理人员多的现象已是司空见惯，造成资源的严重浪费；三是使学术按照行政原则运转，挤压了学术权力的生存空间，追求服务社会的现时性，使高校丧失了应有的理念、精神，沦为职业养成所。背离了大学培养“完人”的本真目的；四是破坏了高校权力生态的平衡，因行政权力对学术权力和民主权力的挤压侵占而导致高校腐败频生。

在高教去行政化的讨论中，拥护去行政化的声音一浪高过一浪，反对的声音微乎其微。但在反对者中也不乏持理性观点的人，方耀楣等人认为“并不是所有问题都是行政权力泛化所致”；王东林等人指出“政治体制不改革，起码我们的教育体制不改革，要想在某一个大学搞去行政化，除了能引起媒体关注的效果以外，几乎不可能实现任何本质性的突破”。这些反对者的言论反映了高教去行政化的全局性和艰巨性。

高教行政化“去”的内容成为焦点问题，这也是定义高教去行政化的关键所在。中国新闻网在2010年3月15日发布了教育部官员提出的去行政化三条措施：明确高校的办学自主权、减少和规范对高校的行政审批事项、改变高校行政化管理模式。学者陈学飞认为取消高校的行政级别是去行政化的关键，但更多的学者指出“去行政化的核心不在于取消行政级别，而在于重构大学内部的治理结构”(方耀楣、张瑞平、王琪、赵章靖等)，“根本还在于赋予学术应有的自治权利，营造适应于学术的不唯上的制度土壤”(邓海建、康健)。目前较为全面、为更多人所接受的是刘海峰教授和学者陈昌贵等人的观点。刘海峰教授认为去行政化有三层含义：减少行政对高校办学的干预；高校内部要减少行政权力对教学的影响，行政部门要树立为教学科研服务的意识；去除行政管理人员的行政级别0。陈昌贵等人认为去行政化一是要调整大学和其他国家行政部门的关系，二是要调整高校内部行政权力和学术权力的关系0。但上述学者的观点中都没有论及党的领导与政治的介人对行政化的影响，也较少涉及改革现行管理体制、给予高校应有的办学自主权问题，这是去行政化不容回避的宏观层面问题。

综上，笔者认为高等教育“去行政化”包括两个方面的含义，一是调整政府与高校的关系。改变政府管理中以行政思维和手段解决教育和学术问题的方式，给予高校充分的办学自主权，实行“党学分离、政学分离”，从而增强高校的活力，提高人才培养质量，使高校真正成为独立追求真理和学术自由、服务社会、培养“完人”的圣殿，而不是服务于政治、政府的机构；二是调整高校内部学术权力与行政权力的关系。革除行政权力因政府支持而凌驾于学术权力之上并不断泛化的痼疾，彰显学术的主导权。高校内部的行政管理应以服从、服务于教学、学术研究、人才培养为宗旨，逐步摒弃以“计划摊派、量化考核”的方式发展学术的管理陋规；建立新的高校领导选拔、任用、考核体制以弱化行政领导在发展定位决策、学术评价等领域的发言权，还学术权力以其本属空间；以客观、公正的方式方法评价教育、教学质量，降低行政因素的干扰。