浅谈高等学校内部权力耦合机制研究

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翻新时间：2023-02-10

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浅谈高等学校内部权力耦合机制研究

［论文关键词］高等学校内部权力耦合机制

［论文摘要］高等学校内部管理体制改革，要充分考虑我国高校的管理传统和现实特点，充分发挥高校职能、体现其组织特性，并结合现代高校内部权力理论和民主管理理念进行制度设计，以寻求政治权力、行政权力和学术权力的最佳联合方式，建立有效的权力运作模式。有机耦合政治权力、行政权力与学术权力，可以产生良性互动、协调动作、放大效果的作用。

“高校内部管理体制主要体现为权力在管理的各阶层和高校各个不同利益群体间的分配，以及它们相互间的权力作用关系。”①因此，科学合理地配置权力，处理好不同权力主体之间的关系，建立权力主体既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，是高等学校内部管理体制改革成功的关键。当前，我国高等教育已经步入大众化阶段，需要多种教育形式来承担多种社会职能。各高校由于举办体制、层次定位、价值目标的不同，内部组织结构和权力取向也有很大的不同。高等学校内部管理体制改革，要充分考虑我国高校的管理传统和现实特点，充分发挥高校职能，体现高校的组织特性，并结合现代高校内部权力理论和民主管理理念进行制度设计，以寻求政治权力、行政权力和学术权力的最佳联合方式，建立有效的权力运作模式。在高等学校，政治权力、行政权力与学术权力的目标是一致的，都是为了保障学校的决策和运行符合教育发展规律，发挥高等学校的功能。三者只是规范的内容不同、权力主体和活动方式不同。因此，有机耦合政治权力、行政权力与学术权力，可以产生良性互动、协调行动、放大效果的作用。

一、完善党委领导下的校长负责制，转变党的领导方式

基于我国的政党制度和高等学校内部管理体制变革的需要，我国高等学校的领导体制在经历多次变动之后，最终在《中华人民共和国高等教育法》中得到确认：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。”坚持和完善党委领导下的校长负责制不仅是政治要求，而且是依法治校的必然要求。这一领导体制对我国高校持续健康协调发展具有重要意义，在任何时候、任何情况下都不能动摇。必须在现有法律框架下着眼于结构的优化和功能的充分发挥，积极探索构建以党委领导为核心，党委领导、行政管理、教授治校三者有机结合的高校内部管理体制。

在这一内部管理体制中，党委是领导核心，其使命可以概括为统揽全局，把握高等学校的教育目标和方向，支持校长独立负责地行使职权，保证完成以培养人才为中心的各项任务。校长是中枢和关键。校长作为学校法人代表和最高行政首长，在党委的集体领导下，全面负责教学、科研和学科建设等工作。校长要向党委负责，执行党委的集体决定。教授治学是大学的本质要求，以教授为主体的各种学术组织是教授群体发挥作用的组织载体和制度平台，在学术事务中发挥着主导作用。

为转变党的领导方式，充分体现高校性质和功能，发挥学术权力的主导作用，学校的发展战略与规划、学科专业设置与调整、经费投入与融资方案、师资队伍建设与规划、校长遴选与评议等战略性问题，应由教授群体参与决策（目前高校和学术界正在积极探索的教授委员会制就是一种很好的制度创新），其中的重大问题应由党委先提出方案。这里必须明确以教授为主体的学术组织在学术事务中的决策地位，以校长为首的行政系统不仅要贯彻执行党委会的集体决策，而且要贯彻执行教授群体在学术事务中的集体决策。这种内部管理体制，体现了高校内部权力的重新整合与配置，学术权力发挥着主导作用。政治权力通过体制保障分别由行政权力、学术权力贯彻实施，既坚持了党委对学校的统一领导，又体现了教授治学，同时强化了以校长为首的行政系统的指挥功能。党委领导、行政管理、教授治学的有机结合，是这一内部管理体制的核心，体现了民主集中、权力制衡、集体决策、科学管理的原则。

实行这一内部管理体制要求把传统的党政统揽全局、直接统治的模式转变为协商、合作的治理模式。目前教授治学只限于一些辅助和咨询作用，尚未涉及学校大政方针的决策，这是和传统的党政统揽全局、直接统治的模式分不开的。为此，要切实转变领导方式，确保教授群体享有对学校重大决策的知情权、参与权、表达权和监督权。实行这一内部管理体制要求必须提高校党政领导的素质。党委书记和校长应按照“政治家”和“教育家”的标准选配，并且要在某一领域有较深的造诣。为体现高校决策机构的学术性，要改变目前高校党委大多由学校主要领导和党群部门负责人构成的局面，提高高校党政领导班子的学术“含金量”，使权力和学术紧密结合，党委会中应有部分党员教授，这样既能保证宏观管理的方向性，又能提高学术权力在重大问题决策中的参与度。

二、加强学术组织建设，大力提升学术权力地位

长期以来我国高校的学术权力得不到应有的重视，学术权力的作用失灵进而影响了高校整体目标功能发挥的失效。提高学术权力在权力机构中的地位，关键是要建立正式的教授组织，并从法规和制度上维护该组织的合法权利。“要在体制上为学术权力参与学校的决策管理定位，使之制度化和规范化，以避免随意性。”②如果说长期以来学术权力更多的只是停留在自赏或互赏层面（学者个人或学术圈内），而其作为正式权力的外显性远远不够，那么一个重要的原因便是缺乏组织制度的保障。高校办学自主权的日益增加，为保证学术权力的应有地位提供了条件。承认并尊重学术权力，就应首先在制度设计中明确给学术权力以应有的地位和权威，建立发挥其职能的制度保障，并通过正式的学术组织来加以巩固。建立健全各级学术组织，关键在于真正赋予其决策职能，选拔学术上有造诣有责任心的教授充实到各种委员会中来，参与学校重大问题的决策。“教授必须要在教学、科研和社会服务中拥有决策权力，实现责、权、利的统一，教授委员会就是充分体现教授治学的权威机构。”③对教授的考核也要增加参与学校公共事务的指标，促进教授广泛参与学术管理，增强学术系统的凝聚力。

高校学术组织的构成需进一步优化。在高校学术组织中，不少教授、专家是拥有行政职务的“双肩挑”干部，其角色期望中的行政管理意识可能会影响委员会在学术管理中发挥民主管理职能。对此，应该淡化学术组织的行政色彩，体现行政和学术分工的原则。学术组织的成员应以学术人员特别是学术带头人为主，除了适当考虑学科的覆盖面以外，不应过多地为“双肩挑”人员预留席位，规定校领导不得同时担任多个委员会成员，取消默认各学院院长（系主任）是学术委员会委员的约定做法，并规定学院院长（系主任）不能担任院系的学术委员会主任。教学委员会、学位委员会等重要决策咨询组织应由教授组成，辅助主管教学和规划的校长决策，使得领导决策更加民主和科学。

三、建设职业化管理队伍，切实规范行政权力运作 "

“正如高深学问的发展需要专门化一样，在学院或大学的日常事务方面也需要职能的专门化。事务工作和学术工作必须区别开来，因为每一方面都有它自己的一套专门的知识体系。”④行政权力作为制约学术权力的一支重要力量，其队伍建设势必影响到学术权力的正常发挥。建设职业化的高校管理队伍，首先要转变观念，树立“管理就是服务”的思想。高校事务主要是学术事务，高校行政系统和专职行政人员开展管理活动，都是为了提高学校的教学和科研水平，实现高等教育的目标。其次，建设职业化的高校管理队伍，要做好高校管理人员的培训工作，建立培训制度，使他们掌握教育管理的专业知识和现代化管理手段，树立为教学科研服务的管理思想。最后，建设职业化的高校管理队伍，还必须实行严格的聘任制，建立一套关于高校管理人员选聘、岗位职责以及考核等方面的制度体系。

在我国高校内部权力结构中，行政权力长期处于中心地位，具有极强的刚性。因此必须制定相应的规章以规范行政权力，确定行政权力的行使范围和运作机制。首先要让行政权力不再主导重大学术事务。“学术系统是大学的核心和内在逻辑要求”⑤，为此，行政权力要将学术事务决策权归还给教授，这是提升学术权力、规范大学行政权力的第一要义。其次要民主决策。在中国传统文化背景下，行政权力长期居于高位，然而民主决策更有利于行政权力与学术权力的协调。因此，在高校行政管理决策中，应做到公开透明，对与学术事务密切相关的行政事务，“应建立以学术权力为主导的管理机制，其中行政权力的存在与行使，是为了保证学术活动的正常、健康、顺利进行。因此，在学术权力与行政权力的相互关系中，学术权力必然占据主导地位，而行政权力是服务于学术权力的；行政权力作为种行政力量也只有与学术权力相结合，才有可能被认同并接纳，否则很难产生积极的效果，这也是大学不同于政府的一个重要方面。”⑥

四、强化校长在学术、行政和政治权力之间的协调作用

高校校长的作用主要有三方面：一是引导作用，二是凝聚作用，三是协调作用。我国高校的实际情况和组织特性决定着其内部存在三元权力结构，三者的矛盾和冲突贯穿于高校的运行过程中。我国高校校长绝大多数是党委委员，许多还担任党委副书记，校长集三种权力于一身，扮演着行政角色、学术角色、政治角色。校长要主动协调好三种权力，特别是学术和行政权力的关系。“作为学术组织的最高行政长官，大学校长其内部管理的一个十分重要的任务，就是处理好以自己为代表的行政权力与学术权力尤其是教授团体拥有的权力的关系。运用好这两种权力，使它们均能根据学校的使命和日标各得其所、各显其长、各尽其能、各施其责，以达到大学内部的高度协调。”⑦大学校长的办学理念、教育思想、权力观、工作背景对平衡高校三大权力系统、协调三者关系起着关键性的作用。以前，我国大学校长在大学自主办学中的作用不明显，在领导体制中党政职能划分不清，校长在高校组织中的核心地位得不到保证，校长长期侧重于行政管理，忽视学术权力，因此在新的制度改革中要克服这些不足。

强化校长在平衡学术、行政和政治权力中的作用，首先要实现“党政分开”，使校长真正能够履行自主办学的职能。其次要改革校长的任用方式。“校长的遴选方式应是自下而上，从学术组织内部民主产生。……按照该原则遴选的校长，应当主要是向下负责，要代表全校师生员工的利益。校长一方面要充分调动学校各方面的积极性，特别是运用学术权力治理学校；另一方而作为学校的法人代表，面向社会自主办学。”⑧最后要提高校长的素质。校长应该有独特的办学风格，具有宽广的胸怀、极强的号召力和凝聚力，能够深刻理解教育本质和办学规律，具有审时度势的能力和开拓创新的精神，用自己独到的办学理念办出特色大学。

五、将各种权力行为制度化、程序化，确保权力有序运行

改革高等学校内部管理体制，在宏观层面要加强国家立法，并以实施依法治校来保障。“当务之急是继续完善高等教育管理的法律。比如，现行高教法对大学内部管理体制没有规定，可否借鉴日本的经验，以宪法和法律形式设置有关高校内部管理体制的可操作性条款，或将教授委员会制以法律的形式确定下来。”⑨在高等学校内部，要建立健全保障权力有序运行的制度体系。高校内部各权力机构都应当明确职权范围，建立议事规则和活动规则，对人员组成、审议事项、决策方式、活动方式与时间等作出明确规定。自2000年东北师范大学率先成立教授委员会以来，目前我国已有七十余所高校陆续创设了教授委员会，但从运行的实践来看要使教授委员会真正有职有权，“关键是要明确教授委员会与校党委、行政的关系以及教授委员会与教职工代表大会（工会）的关系，界定教授委员会的权力与地位。”⑩

为理顺高校内部各种权力机构之间的关系，高校要制定学校办学和管理活动的根本性规范。当前要抓紧推进大学章程建设，并以此统领学校工作。《教育法》明确规定，学校及其他教育机构“按照章程自主管理”“依法接受监督”。大学章程是学校自主发展、自主管理、自我约束的基本依据，也是学校接受行政监督和司法审查的重要依据。大学章程应贯彻教育法律法规精神，就办学宗旨、发展目标、内部管理体制及运行机制、行政管理、民主监督、决策程序等重大问题作出规定。目前，我国一些大学虽然制定了学校章程，但还存在诸如内容笼统、可操作性不强等亟待解决的问题。

总之，政治权力、行政权力和学术权力共存于我国高校并呈现出较为复杂的形式，主要表现为共存、互补、冲突、协调等。高等学校内部管理体制改革，就是要科学合理地配置权力，处理好不同权力主体之间的关系，建立政治权力、行政权力和学术权力合理分化、相互制约、相互协调的运行机制。但高校内部权力的调整是一个动态的过程，不能期望一蹴而就，而是应贯穿于高等学校改革、建设和发展的始终。

［注释］

①周光礼.重构高校治理结构——协调行政权力与学术权力［J］.中国高等教育，2005

（19）：8. ③张君辉.中国大学教授委员会制度的本质论析［J］.教育研究，2007

（1）：73.

④（美）约翰·S.布鲁贝克.高等教育哲学［M］.王承绪，译.杭州：浙江教育出版社，1987：33-34.

⑤“大学管理架构、运行机制改革与调整”课题组.整合学术行政力量有效发挥合力作用——大学管理架构、运行机制改革与调整课题研究报告

（一）［J］.中国高等教育，2003

（11）：14.

⑥黄国铭.高校学术权力与行政权力配置模式探讨［J］.扬州大学学报（高教研究版），2008

（2）：9.

⑦眭依凡.论大学学术权力与行政权力的协调［J］.现代大学教育，2001

（6）：7.