关于高校权力解构与分权原则研究

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【论文摘要】高校权力所具有的多元性和复杂性特点，决定了从单一维度无法准确解析权力构成与相互关系，只有从横向和纵向两个角度进行三维解构，才能揭示高校内部各种权力的内涵和界限。按照大学的职能要求和学科的发展特点，合理地确立横向分权和纵向分权的原则，进而促进高校构建科学的内部管理机制，走内涵式发展道路。

【论文关键词】高校权力 三维解构 分权原则

步入新世纪，我国高等教育事业发展的显著特点是：在现有国力条件下，高校竞争优势已无法通过传统的规模扩张实现，只有走内涵式发展道路，才能够使高校继续保持并进一步发挥在科教兴国和人才强国战略中的重要作用。目前，许多学校正在尝试的内部分权机制改革，是高校实现内涵式发展的重要举措。

一、我国高校分权机制改革的现状

上世纪90年代中后期，伴随着高等教育规模的快速扩大和高校之间竞争的日益加剧，我国高校逐渐改变承袭于前苏联的科层式管理模式，开始进行以合理分权运行，降低管理重心，保障学术活力，促进民主管理为主要目标的内部管理体制改革。然而，目前的实践显示，这些改革举措不但与国外大学“学院自治”的管理模式相去甚远，而且与高校适度分权、相互制衡、重心下移、两级管理的改革初衷也未能有效实现。

从横向看，由于权力种类多元化、权力边界模糊化，高校内部各种权力相互渗透、相互掣肘。各种权力均以核心权力自居，强调自身的重要性，希望引领和制约其他权力，高校缺乏权力分际的明确规定和权力冲突的协调机制，权力越界行使的情况时有发生。

从纵向看，出于对传统管理模式的行为惯性和对学院管理能力的不信任，绝大多数高校仍旧维持着原有的“家长式”管理方式，紧握人、财、物等重要资源的分配权，仅将大量事权下放至学院，以应对日益增大的管理维度，减轻繁重的事务工作压力；而学院一方面承接了大量事务性工作，工作量和工作压力明显增加，另一方面却无法得到人事、资金等方面的自主权，工作协调的空间被压缩，工作积极性受到挫伤，“被动等待、按指示办学”成为主要选择。2008年，一项针对高校的学院院长和书记的调查显示：对所在高校院级管理状况表示满意的只占30.3%；表示不满意的高达69.7%。由此可见，厘清高校各类权力的属性、构成和边界，确立合理的分权机制，已成为推进高校内部体制改革、提高管理效能的先决条件。

二、高校权力的三维解构

1. 高校权力的横向解构

我国高校主要存在党委、行政、教授、教职工和学生五大主体，与之相对应的，也形成了党委领导权、行政管理权、学术管理权、民主管理权和学生自治权等五类基本权力。其中，党委领导权保障政治导向，民主管理权和学生自治权体现了民主参与，而行政管理权和学术管理权则是高校教育职能的具体落实与体现，是高校权力体系的主干。因此笔者主要对这两项权力进行解构。

行政管理权，主要是指高校为保障组织运转、贯彻整体意愿而设置的，以职务和级别为位阶，以垂直约束为表现的一系列事务管理和资源分配权力。主要包括：发展规划权、政策制定权、人事权、财务管理权、资源配置权、后勤保障权、检查评估权、事务协调权、外部联络权等。

学术管理权，主要是指高校在实现自身教育职能的过程中，对学术性事务所作出的一种判断和决策。这种决策更多依赖于教授、学者或学术研究人员基于自身的知识、技能和学术权威而产生的一种力量和影响力。学术管理权主要体现在课程设置、人才培养、学科规划、师资评价等专业性、学术性领域。 "

2. 高校权力的纵向解构

笔者认为，应当以权力的影响层面为标准对高校权力进行纵向解构，将其划分为微观权力和宏观权力。

微观权力，主要是指能够由学院自主行使、自我负责、影响力仅及于单个学院的权力。如学院的发展规划权，学院内部规章制度的制定权，学院内部学科发展的选择权，学院内部教学、科研、对外服务活动的实施权，学院内部经费的使用与分配权，学院内部人员的管理与处罚权以及其他事务性工作的管理与实施权等。微观权力由学院行使。

宏观权力，主要是指涉及多个学院或影响全校、单个学院无法自主行使、无法独立承担的权力。如学校整体事业发展规划的制定权；学校经费的分配权；学校人事编制权；院际关系的管理与协调权；监督、检查和考核权力等。宏观权力由学校统一行使。

三、分权运行的原则

以三维方式将高校权力的内涵予以呈现，为确立科学、合理、有效的高校内部分权运行原则奠定了基础。

1. 学术权决策、行政权执行的横向分权原则

从横向权力的分布和影响来看，学术管理权和行政管理权是高校权力中最为核心的并行权力，两种权力之间的冲突与博弈，往往成为社会热议的话题，甚至出现了要求削减，乃至消除高校行政管理权的极端观点。实际上，现代大学内部学术管理权和行政管理权相生相随、无法分割。高校既需要一支优秀的教师和专业技术队伍，从事知识传播、科学研究等学术性工作；也需要一批精干的行政管理人员，对内维持学校的正常运转，对外满足社会的沟通需求。机械地割裂学术与行政之间的关联性，简单地抑制或驱除某种权力的做法，都是轻率而片面的。

众所周知，追求科学知识是高校的生存基础和发展源泉，高校的一切活动都是围绕创造科学知识、传播科学知识、发展科学知识和运用科学知识服务社会而开展的。而学术研究工作就是追求科学知识最根本和最直接的体现。因此，学术管理权理应在高校权力体系中占据最大权重，居于主导和优先地位，并体现为遵循科学的本质和规律，独立而不受干扰地实现对学术活动的判断和决策。行政管理权应当与学术管理权保持相对分离，并被局限为一种执行权力，不仅不能直接参与学术活动的判断和决策，相反应当通过自身的高效运作，最大限度地保证学术管理权的有效行使。

2. 学院为主导、学校为补充的纵向分权原则

目前，学界已对校院二级管理模式中的纵向分权原则多有论述，但绝大部分观点都表述为：“高校应当主动将部分权力下放至学院层面，以调动与激发基层学院参与体制改革、适应社会发展的主动性和能动性。”以学校作为权力纵向分配机制的主导，是一种比较常见的观点和看法。

这些观点较之于过去“计划式”、“指令式”的纯粹行政管理模式有了明显的进步，体现了校级层面对于向下分权、减小管理跨度的愿望。但是其本质仍属于一种“居高临下”的配置式权力分配模式，主导权完全归属于学校，学院的能力、意愿和多样化需求难以得到重视和尊重。

纵观大学发展历史，是先有学科，后有学生和教师，继而形成系、学院，最终合为大学。学科是基础，它决定了高校的人才培养、科学研究和社会服务质量。每个学科都有自身的特点和发展趋势，由多学科集成的高校往往很难深切感受到不同学科之间的差异化需求，自上而下的各种决策也难免有“隔靴搔痒”之嫌；而专业相对集中和趋同的学院却对此具有天然的敏感性，能够迅速快捷地把握住学科方向和社会需求。因此，既然高校内部管理体制改革的根本目的在于遵循教育规律、促进学科发展，那就应该大胆突破传统思维的禁锢，构建以学院为主导的纵向分权机制，即学院应当结合学科特点和自身实际，优先获取管理与发展的权力和资源，自主谋划发展，精确投放资源，实现发展效益最大化；学校应当充分信任学院的内发动力和能力，尽量缩小宏观权力的行使范围，将更多的精力放在争取外部资源、监督促进学院发展、协调处理院际冲突和提供全校性公共服务等领域，帮助和支持学院实现发展目标。