浅谈高校学生权利行政诉讼救济的可行性

[论文关键词]学生权利；行政诉讼；主体资格；内部行政行为

[论文摘要]当前高校学生的权利意识不断增强，学校与学生之问的争议问题日渐突出，但对于学生能否依行政诉讼法起诉学校从而维护自己的权益则始终存在着一些误解。虽有不少学者就此问题撰文论述．却大多流于纯理论分析。本文试图通过对我国现行法律条文的实证分析找出该类诉讼的法律依据．从而在此基础上寻找体制内的解决方法。

我国高等教育自1999年大规模扩大招生以来．学生的权利问题日益受到关注，校方与学生对簿公堂的事件时有发生，如1999年北大博士生刘燕文诉北京大学案、田永诉北京科技大学案等等。这些典型个案中的一个共同点就是学生认为自己的权利受到了侵犯．要通过“状告母校”的方式寻求救济。以这些案件为契机，高校内部管理行为开始进入司法审查的视野，学生权利的司法救济也渐渐浮出水面。

自2005年以来就一直有消息说最高法院将出台司法解释，要把高校招生、学历发放、教师资格、学生退学等方面的教育纠纷纳入行政诉讼的范畴中，不再只是由教育行政部门来内部处理①，然而时至今日，也未见相关司法解释出台。虽然各地法院也均有案例肯定了相关诉讼的存在可能性，但是我国毕竟还是一个坚持大陆法系法律传统的国家，判例并不是真正意义上的法源，充其量不过具有参考作用，更无所谓约束力可吉而且从几起典型案件来看，1997年吴韶宇诉昆明大学案、1998年田永诉北京科技大学案，内容相似，两地不同的法院却做了截然相反的裁定。更有意思的是1999年刘燕文诉北京大学案，两次向法院起诉竟然得到了两个完全不同的裁定，先是不予受理，后面则受理丁该案。正如李牧博士所说：“虽然田永案被奉为‘开创司法审查高校内部关系先河’的经典判例，但在笔者看来，只不过是与事人、新闻媒体、学术界和司法界的‘通力合作’的结果，而且更多依赖于法官的法律素养和胆识。”因此，学生们运用法律手段保障自己的权利仍然只不过像参加赌局一样，看运气．看能否遇到一个胆子大、法律素养高的法官。法谚有云：“无救济则无权利”，在这种情况下，如何在现行法律框架内通过诉讼方式对学生的受损权利进行救济呢?笔者拟做如下探讨。

此类诉讼的内容是我们深入探讨的前提日前我国的诉讼无非民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼三大类，实践当中基本上不太可能发生学生对学校提起刑事诉讼的情况．剩下的两种情况则略有不同，根据沈岿教授的分析，高等学校(公立高校)在学校管理中的事务可以分为公法性质和私法性质两类，其所对应的分别是行政诉讼和民事诉讼两类诉讼方式。其中可属于私法性质的有：就宿舍、教学设施、图书馆等利用物的损坏赔偿纠纷．就助学贷款的还贷以及就校园秩序和安全管理等事项．这些纠纷大部分应属于民事诉讼的范畴；而就学生的学籍管理、奖助学金的发放以及学生社团管理和校内集会、公共演讲等事项均属公法性质，其纠纷理论上应归行政诉讼的范畴④。笔者以为此种划分大致可以涵盖我国有关学生权利诉讼的绝大部分内容．然而随之而来的就是另一个问题，后面一类的公法性质的纠纷虽然在理论上町以成为行政诉讼管辖的对象．现实当中真正立案的却少之义少。就目前的情况来看，其原因有三：其一，是对于被诉主体的质疑．一个普遍的说法是学校不是行政机关，因此不能成为行政诉讼的适格被告。其二，是学校对于学生的管理行为属于所谓“内部行政行为”，而内部行政行为属于行政诉讼法上所规定的不予审查事项。其三，就是申诉、诉讼两种救济制度的链接问题，《教育法》第42条规定，受教育者只能对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益的行为提起诉讼，对学校给予的处分不服只能向有关部门申诉。

总之，高等学校不论是在学生管理还是在学业和学位证书的授于问题上。要么属于由法律、法规授权的组织，要么属于由行政机关委托的组织，部可以成为行政诉讼的适格被告。因此，所谓主体不适格的问题其实完全可以在现行法的框架之内解决。

另外一个阻碍学通过诉讼保护自己权利的问题则是将高等学校对于学生的管理行为和颁发学业、学位证书的行为视为所谓“内部行政行为”，内部行歧行为属于行政诉讼法上所规定的小于审查事项。这种说法的依据是《行政诉讼法》第l2条第2项“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……(1)行政机关对行政机关于作人员的奖惩、任免等决定。”然而，这种说法其实是站不佳脚的首先。如上所述，高等学校从性质上讲属于事业单位而不是行政机关，主体上即有不同；而且最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第4条明确规定“行政诉讼法第十二条第(三)项规定的‘对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定’．是指行政机关做出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。”这就明确地规定了所谓“内部行政行为”的对象应当是公务员．从而排除了在高等学校这样的事业单位在学生工作中存在内部行政行为的可能。因此．所谓“内部行政行为”也是不成立的。

关于申诉与诉讼关系问题。《教育法》第42条的规定是“受教育者享有下列权利：……对学校给予的处分不眼向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼。”如果对该法条仅作字义解释，则意味着只有当学校纪律处分同时侵犯了学生的人身权、财产权时，才能提起诉讼。可是这种可能性几乎是不存在的，因为诉讼中的“侵犯”是指造成损失与损害，并且必须是现实的损失与损害，而学校的纪律处分虽涉及受处分者的人身权与财产权，但不会直接导致受处分者的人身权、财产权的损害⑦。这样的结果显然不符合立法者的原意。但是，需要我们注意的是，这里《教育法》所说的是受教育者有权这样做，法律既没有禁止学生就此问题向法院进行起诉也没有规定学生必须先进行申诉。从理论上讲．法律没有禁止和限制的行为就是可以进行的行为，也就意味着，学生对学校的处分决定不服的，既可以申诉也可以直接向法院起诉⑨：而且该法条还用了“等合法权益”来描述受侵犯的对象，这就意味着通过扩张解释可以认为受教育者所据以提起诉讼的诉因不限于对人身权和财产权的侵犯，而可以包括受教育权等在内的任何合法权益。况且，即使这一条文一定要做这种狭义的解释也仍然不能彻底阻断学生通过行政诉讼寻求司法救济的道路，因为根据该条，受教育者可以向有关部门提出申诉，所谓有关部门当然包括教育行政管理部门，而在向教育行政主管部门申诉不能获得支持的情况下即可以依《行政复议法》第6条第9项的规定向上级教育行政部门申请复议．对复议决定不服则可依《行政复议法》第5条向法院提起行政诉讼。当然诉讼针对的对象应当是复议决定，但诉讼的结果也必然会间接影响到学生的权利，从而至少部分实现学生保护自己权利的目的。

综上所述，不论是从主体资格上、行为性质上、还是从程序处理上，学生向法院提起行政诉讼以保护自己的权利都有足够的实订法依据，不存在明显的法律障碍。当然，在此过程当中还存在着很多有待解决的问题，需要我们进行更加深入地研究。