论政府审计的公共性

一、公共审计与公共财政

从广义上讲，政府审计是政府财政的一部分， 中国 政府审计从财政部门分离出来的事实也从政府审计的产生源头上说明了这一点，因此，要论述政府审计的公共性，要先从政府财政的公共性说起。

从20世纪80年代初国内学术界围绕公共财政 问题 展开讨论，到90年代初财政管理部门将其引入财政支出结构调整和税费制度改革的实践，再到90年代末中央明确提出构建公共财政框架的目标，以及党的十六届三中全会做出健全公共财政体制的战略部署，公共财政在中国从思想向行动的转变历时20余年。在此期间，在我国财政的总体运行格局上，财政收入正在由“取自家之财”走向“取众人之财”，即来源于国有经济单位的上缴款大幅度减少了，其他经济成分的上缴款份额迅速上升了；财政支出正在由“办自家之事”走向“办众人之事”，即专门投向国有经济单位的支出份额大幅度减少了，覆盖多种所有制经济单位利益的支出迅速增多了；政策取向正在由“区别对待”走向“国民待遇”，即旨在限制非公有制经济 发展 、扶持公有制经济发展的政策性安排减少了，着眼于支持多种所有制经济的政策安排增加了。所有这些变化，归结起来实质是财政运行格局趋向于公共化的具体体现，表明财政收支运作的立足点由主要着眼于满足国有经济单位的需要扩展至着眼于满足整个社会的公共需要，财政收支效益的覆盖面由基本限于城镇企业和居民延伸至城镇和 农村 的所有企业和居民。

伴随着我国财政运行格局所发生的三个层面的深刻变化，政府审计的公共性也在这种转变过程中得以逐渐形成和确立。与财政支出正在由“办自家之事”走向“办众人之事”、财政收入正在由“取自家之财”走向“取众人之财”、政策取向正在由“区别对待”走向“国民待遇”相适应，中国政府审计背后的理念从财政的预算收入和预算执行的角度讲，其实是对公共之事、公共之财和公共政策的监督，相应地，政府审计对财政收支的审计行为就具有了公共性，即政府审计对公共财政的审计就是一种公共性质的审计。就公共审计和公共财政的关系而言，一方面，政府审计是以公共财政为监督对象的，政府审计的公共性衍生于政府财政的公共性，没有政府财政的公共性就没有政府审计的公共性。另一方面，政府财政的公共性的确立和保证又离不开政府审计的监督。实际上，自政府审计部门成立以来，政府审计对财政收支的监督力度逐渐加强，促进了财政预算等工作的发展和完善，离开政府审计即公共审计对公共财政的监督，公共财政也是不完整的。总之，公共审计和公共财政是互相促进的协调发展过程。

二、公共审计与国有企业

我国国有企业所有权在实施过程中存在的问题就是国有企业的所有者缺位，作为委托人的国家或公众与作为代理人的国有企业经营者存在信息不对称。一方面，国有企业作为市场的参与者，以实现利润最大化为目标，另一方面，国有企业的公共资金性质决定其要完成国资产保值增值的任务。在 目前 的社会主义市场经济过程中，一些国有企业损失浪费等现象还比较严重，损害国家的利益时有发生，上述的公共利益损失本文称为典型损失，即这种损失是制度所明确禁止的。同时，一些垄断性的国有企业利用垄断权力，采取垄断高价等策略，提高了整个国民经济的运行成本，增加了企业的经营成本和个人的成活成本，严重削弱了微观经济体的竞争力，由此造成了在制度范围内没有明确禁止的经济成本或损失，既非典型损失。

在成熟的市场经济中，在竞争性的市场中，因国有企业运行的低效率等原因，一般而言，国有企业是难以生存的，但在我国转轨经济的特殊时期中，国有企业还大量存在，同时对国有企业的改革也正在如火如荼的进行当中。在国有企业改革的过程中，政府审计自然是可以有所作为的，如最近几年开展的效益审计，在对国有企业改革的过程中如何对国有资产保值增值，如何避免国有企业在改制过程中的国有资产流失，以及如何降低公共资金的典型和非典型成本方面，从而提高国有企业的效率、增进国民福利等方面，政府审计取得了大量卓有成效的成果。因国有企业的公共资金性质，政府审计在国有企业监督这一角色上自然也具有了公共性。另外，政府审计的这种公共性是具有 历史 性的，当国有企业改革完成，政府审计在这方面的监督也将逐渐淡化。

三、公共审计与公共资源

自然 资源的数量一般来说是有限的，自然资源的使用一般具有外部性，在我国自然资源归国家所有，因此自然资源是公共资源。使用自然资源不是为了保值增值，而是要使其有限的数量得到合理的使用和安排，用 经济 学的术语来说，就是约束条件下极大化的 问题 ，即在自然资源数量有限的条件下的最大化产出或最大化 社会 福利的问题。实际上，公共资源的合理使用也是一项公共权力（本文在后面对公共权力有详细的论述）。这种公共权力从语义 分析 的角度有两层含义：一是公共资源的权利，二是主体对公共资源所享有的权利，本文所说的公共资源仅指主体对公共资源所享有的权利。公共资源权是指特定的主体对公共资源所享有的法定权利，主要包括公共资源的利用权知情权和公共资源侵害的请求权。对国家来说，公共资源权就是国家环境资源管理权，是国家作为环境资源的所有人，为了社会的公共利益，而利用各种行政、经济、 法律 等手段对公共资源进行管理和保护，从而促进社会、经济和自然的和谐 发展 。

在我国社会主义市场经济体系的建立过程中，公共资源的不合理使用以及因此带来的恶劣 影响 已经引起广泛关注，如煤矿的不合理开采以及因此引起的矿难、植被的不合理使用引发的水灾等，这些问题的存在，一方面是公共资源使用的低效率，另一方面引起了一定的社会骚乱，破坏了公共秩序。国家为维护和合理使用公共资源，每年投入了大量的人力、物力和财力，如退耕还林还草计划的实施等。政府审计对国家为保护和合理使用公共资源的所做的资金支出及其使用效果等，也相应地安排了审计项目。在政府审计和公共资源的关系上，政府审计的公共性也相应表现为两个方面，一是促进公共资源合理使用，二是对保护公共资源所做的财政资金支出的检查。

四、公共审计与公共经济权力

本部分主要讨论政府审计和公共经济权力的关系，因公共经济权利是公共权力的一部分，先从公共权力说起。公共权力，一般被称作国家权力，是国家统治和公共管理的前提和手段，而其边界，也就是它“有所不能为”这一点，是 政治 生活中最为核心的问题。讨论公共权力的边界问题，根本原因在于它有着危及或侵犯个人利益的可能性。个人与社会群体在面临公共权力时，其利益的实现和扩展势必会涉及到如何设定公共权力的边界。市场经济亦即自由交易的领域，宗教信仰的领域，思想观念的领域，等等，都是私人利益的领域，是个人选择的问题，公共权力在此领域一般保持中立，只有公共设施建设、法律、国防等领域才是公共权力的活动范围。 现代 社会生活的最大特性就是，社会事务的复杂性、多元化和自主性空前提高。在此情况下，公共权力如何正确地定位及使用便尤为重要。社会事务复杂性极高，常使公共权力的作为收效甚微；而社会自主性和自治能力的提高，又使公共权力对社会矛盾解决的成本高于社会自身解决的成本；社会的日趋多元化，使生活于其中的每个人最为关注生活的自由度而不是某一特定或整齐化一的生活状态；价值观日益多元分化，利益分化整合的速度加快，政府应扮演中立的协调人的角色，而不是所谓的“多数意志”的代表。政府不能单单因为对统一性或对公平的追求而对丰富多彩的社会生活方式予以裁剪或人为的重新整合；现代意识强调的是尊重社会的自发秩序和自发规则，政府不应在非公共生活的领域有太多的作为。当然，公共权力不能超越边界作为，还有一个重要原因，那就是所谓的“政府失灵”问题。按照公共选择学派的分析，政治家和政府的行为不仅可能与公共利益相背，而且更可能导致资源配置的低效率、无效率甚至是巨大的资源浪费。也就是说，政府本身也存在着无法克服的缺陷，这一方面是由于政府的垄断特性，另一方面是由于政府官员的经济人本性，同时也是由政府特定的活动方式决定的。在此情况下，如果政府的活动边界无限扩大或任意作为，其自身的缺陷将会进一步扩大，而改进的办法将是无力和代价高昂的。因此必须对公共权力的活动范围要予以明确的界定，同时保证市场竞争和社会的自发秩序。

政府审计是公共权力的组成部分，法律赋予了政府审计对部分公共权力特别是公共经济权力予以监督的职能。根据上面的分析，我们可以得出结论，我国的政府审计是一种具有公共性质的行为，只有通过公共性来定义和理解政府审计，我们才有可能理解政府审计和被审计对象之间的关系，并建立一套与社会主义市场经济体制相适应的审计制度，也只有将公共化作为政府审计的建设方向，我们才有可能将人民的愿望、需要和利益凸显于政府审计工作的方方面面，把为人民谋利益切实贯彻到政府审计的各项工作之中。总之，我国经济改革与发展的方向在于公共化，经济的市场化必然带来政府审计的公共化，这既是我们对政府审计和被审计对象的关系的基本概括，也是我们对于政府审计实质意义的基本理解。