试论民办高校与学生的法律关系

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[论文摘要]近年来，公办高校与学生之间因为学历、学位授予或因纪律处分等方面原因引起的法律纠纷不断出现，民办高校方面的矛盾更是突出。随着我国民办高校数量不断增加，办学规模不断扩大，必须恰当地解决这类问题，理清民办高校的法律地位，明确民办高校与学生的法律关系，真正维护学生的利益，同时有利于民办高校的发展。

[论文关键词]民办高校 行政权力 办学自主权 民事关系

在外国，大量的民办高校得到了广泛的认可，甚至取得了很高的国际知名度。而我国的民办高校起步较晚，在人们的认识中，民办高校是基于产业目的而兴办的，因此，人们在内心产生了如此疑问：民办高校能否不负众望，以教书育人为己任，而不是为了投资者的产业利益？民办高校能否与公立高校一样成为行使国家教育管理权力的主体？在我国，公立高校作为国家授权从事高等教育与管理的行政主体地位已得到广泛的认可，由于民办高校的特殊性，民办高校的社会地位应如何确认？理清这些问题对于民办高校自身的发展以及民办高校学生在校权利的保护都至关重要。

一、民办高校法律问题现状

民办高校在加入办学队伍初期，一般没有较严格的入学考试，学生在校期间，学校的考核结果不具有权威性，往往把学生学习结果的考核交由国家——主要是组织学生参加自考考试，学校一般就是一个培训机构。近些年，一些民办学校在国家政策的扶持下逐渐壮大，和公办高校一样“进入国家统招计划、升格为本科”。但是，民办高校的问题却越来越多地显露出来，这些问题的产生使得民办高校的办学质量以及法律地位遭到了学生、教育和法律学者的质疑。因此，必须对民办高校管理的一些现象进行理性分析：

1.“教育产业”的办学目的促使不规范办学的形成。学校以教书育人为己任，担此重任的主要形式是严格教学管理，比如，为严肃考试纪律，多数高校对于考试作弊行为，采取严格的惩罚措施，甚至剥夺学籍，不予发放毕业证，可见证于被媒体曝光的大量的此类案例。但是，民办高校为了某种利益，在教学管理上往往很随意。“民办高校在学历文凭考试中，监考教师是各校互换的，因违纪率是要公布于外，于是各民办高校之间形成默契，互相包庇。对于被省巡考抓住作弊的，无疑严厉处罚；对于被校际间监考抓住作弊的，则‘大事化小，小事化无’。而在学校自己组织的考试中，时期不同处罚不同，关系不同处罚不同，花样翻新千变万化，管理的随意性可见一斑。”如此现象的发生与民办高校基于自身利益的“教育产业”目的不无联系。这种现象的产生难免导致社会对民办高校的歧视和不信任，使民办高校的公信度降低，民办高校毕业生的含金量也普遍受到社会的质疑，这种现象对于民办高校的发展不利，对于付出努力而取得毕业证的学生是极不公平的，在比较民办与国办高校后，人们很自然地会选择国办高校。

2.民办高校“依法治校”存在问题。在民办高校的法律地位方面，根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》，民办高校虽是民办，但与公办高校一样属于非企业法人，但这个规定并没有解决民办高校是否具有行政主体资格的问题。《中华人民共和国民办教育促进法》肯定了民办学校与公办学校具有同等的法律地位，但如何理解此“同等法律地位”？是否完全无差异？法律并未给予明确。《高等教育法》在承认民办高校有“依法自主办学”和“按照章程自主管理”的权力的同时，《高等教育法》以及国务院的《民办高等学校办学管理若干规定》没有相关规定对其“自主权”加以必要的制度约束和权力范围限制。由于这样的原因，社会对于民办高校的认可度降低，民办高校与学生之间的纠纷频频出现，如民办高校大学生的高校文凭得不到用工单位承认，导致校生之间发生纠纷；由于民办高校管理不善，不符合规定超计划招生，导致学校无法对多招生部分的学生发放毕业证产生的纠纷……对于民办高校出现的这些矛盾，教育法律关系如何界定？为此，我们有权质问：为什么国外如此多的知名民办高校引来各国学生的青睐，而我国民办高校的生源却越来越稀？要搞清这种关系，必须明确民办高校在与学生法律关系中法律主体地位、学校与学生的法律关系种类以及如何制约民办高校在学生学籍管理、制定校内管理规则等方面的权限。

二、民办高校与学生的学籍管理及学历证明等关系属行政法律关系

1.民办高校对学生进行管理的性质与公立高校一致。涉及大学生的身份关系（如与学籍和学历证明有关的法律关系）是高校与学生之间法律关系的基础。有学者提出，“行政主体应当包括依法行使国家行政管理权的作为国家行政主体的行政机关、法律法规授权的组织和依据组织章程、规约等行使公权力的作为社会公共行政主体非政府公共组织。”因此，高校在对涉及学生学籍和学历证明等有关与学生身份的事务进行管理的行为属于教育行政行为，如对学生颁发毕业证书、因违反校规校纪予以处分等。高校在教育行政关系中的重要内容是执行和实施教育制度，在这种关系中，学生须服从学校的管理，学校行使行政权是基于法律、法规的授权。所以，从本质上看，高校对学生涉及身份关系如与学籍和学历证明有关的管理就是行政法学上所谈的公共行政。1998年10月北京科技大学学生田永状告母校，通过司法程序确立了高校的行政管理权，成为我国行政法制史上的里程碑，促进了高校教育管理领域的法制化。继田永案之后，因学籍、学位、学历、处分问题引起的纠纷不断出现，司法机关通过司法程序肯定了国立高校的行政主体身份，国立高校基于法律法规的授权行使行政权力的行政主体地位已得到社会的广泛认可。但是，到目前为止，尚未出现以民办高校为被告的行政诉讼案件，当民办高校出现类似矛盾和争议需要诉讼时，将会处于法律地位不明的尴尬境地。

笔者认为，民办高校是国家高等教育的组成部分，与公立高校一样，从事的是公益性的高等教育事业， 其设立目的应是实现为社会培养合格人才，承担的是公共教育职责，不能因“民办”身份而与公立高校不同。《教育法》与《民办教育促进法》都确立了民办高校社会公益性，不得以营利为目的。不能因为民办高校实行收费制，采取市场运行机制，自筹资金、自负盈亏，具有产业性特征而忽视其公益目的。因此，从根本上说，民办高校对学生的管理不能理解为是为了学校自身的利益，而是为了国家和社会的公共利益。民办高校在设置标准、办学条件、招生要求、专业设置、学籍管理权的行使、校长与教师的任职条件、教师的职称评审等各方面的要求与公立高校完全一致， 与国外私立大学无须受控于约束公共权力的法律法规， 仅受私法约束的情况有较大区别。 "

<> 2.民办高校的自主办学权应受到相应的监督。根据《高等教育法》，民办高校与国立高校一样享有“依法自主办学”和“按照章程自主管理”的权力。民办高校为了保证其办学目标的实现，必然需要对其内部事务进行处置，因此，法律需通过制度安排赋予民办高校一定的“自由裁量权”，包括对法律、法规的实施及制定校规等。高等教育法在给予民办高校自主办学权的同时，却未对其权力给以必要的制约和限制。由于民办高校的产业特点及管理者管理素质的缺失，民办高校在行使这些内部事务的管理权力时，尤其是涉及招生、学籍管理、颁发毕业证书等行政行为时，会出现民办高校“自由裁量权”的滥用问题。民办高校经常根据自制的规章进行处分，但自制的规章的合法性却没有必要的审查和监督，而这种规章很有可能违反相关上位法，而侵害到学生的权利或者造成教育秩序的混乱。如“有的民办高校更是硬性规定本校学生按人数 10%进行留级等更是明显的违规”。该规定的不合理性显而易见，如果民办高校用这些不合理的规定对学生进行管理时，必然会使得学生的合法权益得不到应有的保障，法的公平、公正受到置疑。

在承认民办高校的自主办学权的同时，由于民办高校本身的缺陷，其权力必须在严格的监督之下。民办高校根据《高等教育法》和相关规定或授权权力制定的校规，其内容均不得违反上位法，且不得剥夺或限制学生的其他合法权利。对违反法律法规规章的校规一律认定为无效。制定规章制度作为校方单方行为，必须有权力制约。笔者认为制约来自两个方面：一是学生的民主参与；二是审查监督机制的制约。

三、正确梳理高校与学生的不同种类的法律关系

在我国，高校与学生之间不只是管理与被管理的行政管理关系，高校还为学生提供住宿、饮食、订购教材等服务，在这种关系中，学生交纳费用，高校提供相应的服务，这种关系是具有特色的高等教育服务关系。在这种法律关系中，高校以民事主体的身份而存在，高校不能命令学生，学生无需容忍或接受，两者之间是平等的民事关系。这种社会关系不是教育活动本身所必需的，而是相对独立的。在这种关系中，学校应保证大学生的自由选择权，如学生对于教材的选择权，统购教材市场化、民事化是符合公平价值的。虽然，这种民事法律关系不是完全市场化而要受到行政部门的约束（如国家对高校学生住宿费上限的有关规定），但这种约束和限制并不能改变高校与学生的民事法律关系。为维护学生的合法利益，在明确高校与学生法律关系的前提下，应杜绝民事关系行政化处理。笔者认为，正确梳理民办高校与学生之间的法律关系应从以下两个方面入手：

1.明确民办高校的法律地位。在明确民办高校社会公益性质、教育职能的基础上，进一步明确民办高校的法律地位，这是准确定位民办高校与学生之间各种法律关系的前提。要确认民办高校在教育职能管理方面的准行政权力，明确民办高校准行政行为行政法意义上的可诉性，便于为在争议中的各方提供法律上的支持，同时不排除民办高校与学生发生民事法律关系的情形。

2.完善学生权利救助机制与现行高校体系中的学生维权机构。《高等教育法》作为调整高等教育运作和管理的基本法律，在明确民办高校与公立高校在教育管理方面相同的权利的同时，还应有专门的基于民办高校的特殊性的专门立法，特别强调对民办高校教育管理权力的监督，明确学生的基本权利及权利的实现和救助方式。虽然国务院《民办高等学校办学管理若干规定》第二十条规定“民办高校应当建立教师、学生校内申诉渠道，依法妥善处理教师、学生提出的申诉”，但并没有明确学生权利的救助机构和具体救助程序。应通过制度确定在民办高校建立学生代表大会作为维护学生权益的机构。民办高校在制定校规时，凡与学生切身权益有关的问题必须争取集体意见，在征得学生代表大会意见后，由校方制订实施，改变校长全权制订内部规则的机制。让法律在公平和效力两方面体现价值，在扶持和壮大新兴民办高校教育和关怀学生两方面体现法律的关怀。