关于中职免学费政策实施中的问题及对农村职业教育的影响

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论文摘要：2008年，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，“加快普及农村高中阶段教育，重点加快发展农村中等职业教育并逐步实行免费”，中等职业教育免学费政策随即提上了日程。但中职免学费政策的实施目标是什么，目前已有的实施策略能否实现中职免学费政策的目标，会不会出现中等职业教育免学费实施结果与政策目标相背离。只有深入研究这些问题，才能增强政策实施的效度，实现免学费政策的实施目标。

论文关键词：中等职业教育，免费教育，农村职业教育

在我国教育体系中，“职业教育是教育中的短板”，但大力发展职业教育尤其是中等职业教育却是加快普及高中阶段教育、全面推进教育公平的重要途径。从2009年秋季开始，国家实施了中等职业教育免学费政策，对农村家庭经济困难学生及涉农专业学生免除学费。但中职免学费政策的实施目标是什么，目前已有的实施策略能否实现中职免学费政策的目标，会不会出现中等职业教育免学费实施结果与政策目标相背离，这些都是亟需研究的问题。

一、中等职业教育免学费政策的提出与实施

建国后初期至20世纪80年代，中等职业教育致力于为国家培养技术干部和管理干部，接受职业教育的群体主要是工农干部、产业工人以及转业军人，实行免费加人民助学金的制度。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布后，我国大中专院校开始实施收费制度改革，中等职业教育也由免费转为计划生、委培生、自费生等多种收费方式，1997年多种收费方式实行了并轨。 2009年两会《政府工作报告》明确提出，“大力发展职业教育，特别要重点支持农村中等职业教育。逐步实行中等职业教育免费，今年先从农村家庭经济困难学生和涉农专业做起”。根据这一要求，2009年12月14日，财政部、国家发改委、教育部及人力资源和社会保障部等四部委印发了《关于中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费工作的意见》（财教[2009]442号），规定从2009年秋季起，对公办中等职业学校全日制正式学籍

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二、三年级在校生中农村家庭经济困难学生和涉农专业学生逐步免除学费（艺术类相关表演专业学生除外）。文件还指出了免学费工作的重大意义，提出了免学费的基本原则和主要内容、免学费的对象和范围、标准、实施步骤、实施办法、免费数量以及中央与地方的分担比例，免费政策与职业教育改革的关系，免费政策与资助政策的衔接等。2009年12月20日，财政部、国家发改委、教育部及人力资源和社会保障部等四部委联合召开全国中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费工作视频会议，贯彻落实国务院常务会议精神，全面解读四部委《免学费工作的意见》政策要点，就如何做好中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费工作做出具体部署。2009年12月28日，财政部印发《关于下达2009年秋季学期中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费中央补助资金的通知》，对免学费工作提出要求，并下达近24亿元中央补助资金，中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费工作进入全面实施阶段。

二、中等职业教育免学费政策实施过程中存在的问题

我国中等职业学校生源中拥有农村户口的学生占83.82%，其中，相当一部分来自低收入和困难家庭，中等职业教育免学费政策对于缓解家庭经济困难学生的入学问题确实起到了一定的作用。但是，免学费政策在实施过程中仍存在一些问题，主要是中职免学费政策实施后经费保障机制还不健全，免学费政策实施过程中免费范围还不规范，免学费的免费对象还不明确等。

（一）免学费政策实施后农村中等职业学校经费保障机制还不健全

免学费政策实施后，国家规定对中等职业学校因免学费而损失的部分进行补助。2009年财政部、国家发展和改革委员会、教育部等《关于中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费工作的意见》中提出，“免学费补助资金，由中央财政统一按照每生每年平均2000元的标准，与地方财政按比例分担。其中，西部地区，不分生源，中央与地方分担比例为8:2；中部地区，生源地为西部地区的，中央与地方分担比例为8:2，生源地为其他地区的，中央与地方分担比例为6:4；东部地区，生源地为西部地区和中部地区的，中央与地方分担比例分别为8:2和6:4，生源地为东部地区的，中央与地方分担比例分省(市)确定。免学费资金由省级财政统筹落实。”由于《意见》中并没有明确规定省级以下财政对中等职业学校的补助资金标准，致使农村中等职业学校得到的办学经费补助可能存在很大差异。这是因为农村中等职业教育“以县为主”的财政责任划分，意味着农村中职学校的财政收入依赖于县乡财政，一些贫困县对农村职业学校的经费投入本来就不足，现在又让县乡财政负担免学费的补助资金，其经费补助标准可想而知。笔者也通过对一些农村职业学校和城市职业学校管理人员的访谈得知，农村职业学校接受到的来自财政部门的免学费补助资金的标准与城市的职业学校补助资金标准有很大差异，但无论是农村职业学校还是城市职业学校，财政补助的资金都不能达到免学费前的学费收取标准。另外，还有一些地区的农村中职学校在免学费政策实施前的收费标准较低，县乡财政就依据以前的收费标准进行补助，国家免学费的补助资金不一定都能拿到。总之，中等职业学校的办学经费不足已经成为我国中等职业教育发展的最突出问题，免学费政策实施后，各地财政补助的资金或满足不了办学要求或不能到位，致使农村中等职业学校的办学经费可能比起收取学生的学费来说更为紧张。 "

（二）免学费政策实施过程中免费范围认定缺乏规范

依据《关于中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费工作的意见》，免费的认定对象主要包括农村家庭经济困难学生以及涉农专业两个方面。由于免学费政策在免费范围的认定上还缺乏规范，造成免学费补助资金的分配不公及资源的浪费。 其次，对涉农专业的认定缺乏严格的认定程序，导致国家补助金被套取。免学费政策实施后，国家对涉农专业的认定依据是于2000年和2010年颁布的《中等职业学校专业目录》中出现的涉农专业名称，规定2010年秋季入学前的涉农专业名称为2000年教育部颁布的《中等职业学校专业目录》(教职成[2000]8号)中的2l类专业，2010年秋季入学的涉农专业为2010年教育部发布的《中等职业学校专业目录（2010年修订）》（教职成[2010]4号）中的农林牧渔类所有32类专业。总的来看，国家为发展涉农专业，逐步扩大了对涉农专业的免费范围，并对涉农专业的名称进行了详细规定，以确保涉农专业的认定。但这只是依据专业名称，却没有出台严格的涉农专业认定程序，也没有组织专门人员对涉农专业的建设情况进行评估，再认定的过程还缺乏科学性和规范性，有可能导致一些中职学校对原有的非涉农专业名称进行“改造”，利用政策实施过程中的不规范套取国家补助资金。

（三）免学费政策的免费对象还不明确

三、中等职业教育免学费政策实施结果会不会与政策目标相背离

如果中等职业教育免学费政策的目标是大力发展涉农专业，那么，由于免学费政策实施后，中等职业学校对所有的涉农专业的学生入学不再收取任何学费，也不需要学生先缴纳学费经认定后再退还这一程序，学生直接注册即可入学，这就使中等职业学校的经费依赖关系发生了变化：由对学生学费的依赖转为对当地政府财政补助的依赖。原本涉农专业在中等职业学校的发展态势就不如非涉农专业，再加上当地政府的经费保障机制不健全，一些中等职业学校为了生存，会不会依据学校具有专业设置的权限，大面积缩减涉农专业的设置，甚至通过设置更多的非涉农专业来增加学费收入？如果是这样，在不久的将来，涉农专业还会不会出现在我国中等职业教育的专业目录中？涉农专业的持久发展将如何实现？国家原有的希望通过对涉农专业免费来促进农村职业教育发展的政策目标又如何能够实现？另一方面，非涉农专业仍要缴纳高昂的学费，增强职业教育吸引力的目标如何能实现？

总之，中等职业教育免学费政策是职业教育发展的必然趋势。但免费教育过程中建立对中等职业学校尤其是农村中等职业学校的经费保障机制，确保免学费政策的实施效果非常重要。同时，还需要进一步健全免费教育的实施步骤和关键环节，尤其是规范实施层面的制度设计。只有这样，才能保证农村家庭经济困难学生能够上的起学，促进农村中等职业教育及涉农专业的大力发展，真正增强职业教育的吸引力，实现免学费政策的实施目标。