关于城乡一体化进程中的远程教育发展探析

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论文摘要：城乡一体化进程提出了实现教育服务对象的“广覆盖”、服务体制的“一体化”及服务水准的“均等化”的目标要求。远程教育的技术、组织和历史优势使其成为实现这一使命的优先选择。以嘉兴市为例，对远程教育向农村延伸现状进行回顾，并对一体化进程中的远程教育发展提出前瞻是有价值的。

论文关键词：城乡一体化；远程教育；农村延伸；政府规划；信息披露

城乡一体化是我国现阶段的发展战略，处于革命圣地南湖之滨的嘉兴市较早开展城乡一体化建设，其中教育一体化是重要组成部分，作为终身教育重要手段的远程教育在某种方面充当了教育一体化的“代表”。

一、城乡一体化背景下的远程教育

《嘉兴市打造城乡一体化行动纲领》明确提出：“全面实施空间布局、产业发展、基础设施、公共服务、社会保障、生态环境、组织保障等七个推进体系，力争到2012年，城乡体制基本接轨、城乡产业相互融合、城乡社会协调发展、城乡差距明显缩小，率先形成城乡一体化发展新格局”。为此，对城乡教育一体化提出了要求。

《嘉兴市人民政府关于进一步推进城乡教育一体化发展的若干意见》（下称《意见》）标志着城乡教育一体化篇章序幕的拉开，《意见》明确提出“逐步完善终身教育服务体系，……依托嘉兴城市大学、县（市、区）社区学院、镇（乡、街道）社区教育中心，推动学习型城市的形成。”要求在现代化网络型大城市架构下，统筹城乡社会一体发展，达到“城乡优质教育均衡发展，……完善终身教育体系”的目标。

尽管在城乡一体化进程中，“完善终身教育体系”涉及到各类教育的发展问题，但可以理解为什么《意见》明确表示要以嘉兴城市大学为主要依托，推动学习型城市建设。因为学习型城市就是终身教育机会得以确保的城市，普及终身学习机会，远程教育任重道远。

二、对远程教育向嘉兴农村延伸的回顾

国际上，德斯蒙德·基更、伯耶·霍姆伯格（Borje Holmerg）和奥托·彼得斯（Otto Peters）一致认为“真正的远程教育”是与传统校园课堂教育相对的“一种独特的和分离的教育形态或方式”[4]。1999年，国内学者丁兴富教授在《“远距离教育”和“远程教育”辨析》中认为函授教育、自考、广播电视教育都属于远程教育。远程教育的本质特征是“作为对与传统面授教育相对的、（教）师（学）生在时空上分离、通过技术媒体来实现教和学的新的教育形态的总的称谓”。所以在以下的论述中，远程教育既包括电大、自考、网院的教育形态也涵盖嘉兴学院成教院的教育方式。

虽然城乡教育一体化不是“在城乡一体化的背景下仅仅考察农村教育的发展”，但作为研究切入点把关注的重心放在农村并不与城乡一体化的思维相悖。

（一）远程教育向嘉兴农村延伸的“经度”分析

以嘉兴电大、奥鹏体系中的网院、嘉兴自考办和嘉兴学院成教院为分析单位，对它们向农村延伸的现状进行总结，结果呈示如下： 2.网院借助奥鹏在县级电大实施向农村延伸服务，招生规模增长率最高：2004年在嘉兴农村招生402人；通过渐进式增长，2009年一年嘉兴农村招生达1265人；2004至2009年间，四种远程教育类型在嘉兴农村地区招生年增长率之和排序分别为：奥鹏网院10.9325，嘉兴学院成教院5.7447，电大开放教育4.8096，自考-1.14779。

3.组织结构上，电大在县（市）设有独立建制的学院；自学考试在县市有自成体系的自学考试办公室；网院借助电大学院开展学习辅导；嘉兴学院成教院没有组织机构。 5.有些办学机构下面设有学习中心，并且在这些学习中心中有不少是民办性质。

（二）远程教育向嘉兴农村延伸的“纬度”分析

嘉兴市由桐乡市、平湖市、海宁市、嘉善县、海盐县及市本级（南湖区、秀洲区）组成。桐乡市、平湖、海宁市是县级市，按照目前学界主流观点对农村的界定：县域及以下区域为农村。故对嘉兴远程教育向农村延伸的问题讨论以此为依据。以下是对嘉兴农村地区：桐乡市、平湖市、海宁市、嘉善县、海盐县域内的远程教育现状作分块叙述。

据统计，目前嘉兴农村地区的远程教育生源主要来自中职学校，所以本研究选择以中职学校作为远程教育向农村延伸的切入点。

1．桐乡的情况。桐乡的中职教育由原来的桐乡服装学校、外国语学校、信息学校组建桐乡职业教育中心，形成中职教育一校独大的态势。在学校的经营策略上，职教中心与一些高职院校、普通高校成教院形成联合办学关系。而桐乡电大和自考没有进入以中职学校为中心的办学链，所以在嘉兴农村地区中，它的远程教育招生人数万人比最小。桐乡电大、自考办作为农村高等教育的办学机构，没有与乡镇成校建成办学网络组织，因此在向乡镇延伸的服务规模上与兄弟县（市）相比也颇为逊色。 "

2．平湖的情况。平湖没有形成一校独大的中职教育格局。曾经的平湖师范学校经嘉兴学院合并后成为嘉兴学院平湖校区，主要开展高职教育。嘉兴学院依托平湖校区开展成人教育招生规模大且稳定。平湖电大和平湖职业中学形成合作关系，在平湖职业中学开展鼓励在校生通过中央电大课程开放形式取得大专学历的教育合作项目，同时平湖电大借平湖教育行政部门之力在嘉兴市城市大学、平湖市城市学院、各乡镇成校为框架的三级社区教育体系中成功与乡镇成校签订合作办学协议，形成网络组织，成功实施“一村一大学生项目”，具有较大的农村影响力和辐射力，嘉兴市港区行政范围内的乍浦成校也加入了平湖电大的办学网络。2010年平湖电大被中央电大评为示范性基层电大。

3．海宁的情况。海宁在籍人口与桐乡相当，海宁的职业教育结构相对集中，职教园区由海宁电大、海宁职业高级中学、海宁技工学校三所学校组成。园区管委会协调三所职业学校的教学、师资、教学设施设备和后勤保障支持体系服务。海宁电大不仅合并了隶属教育局的海宁成人教育培训中心，而且在教育局、总工会的支持下合并了隶属总工会的海宁总工会职工职业学校。因此，海宁电大在组成的班底、结构上保证了成人中专、大专、本科学历教育和非学历教育功能，这是海宁电大统领海宁成人教育的体制因素；此外，政策因素有：海宁教育局出台由海宁电大统领、规划、引导海宁市域内的现代远程教育的文件；另外，不可或缺的地缘因素：与技工学校、职业高中同处一个教育园区。海宁电大通过与技工学校、高级职业中学的联合办学，利用浙江省教育厅颁发的《关于进一步加强成人高等教育管理的通知》（浙教高教〔2007〕100号），规定“每所高校在同一市（地）原则上只能设立一个校外站点”“电大系统办学必须符合教育部《广播电视大学暂行规定》、《广播电视大学规程》的有关要求。”的政策，争取教育行政部门支持，和违规办学的个别社会力量办学机构作斗争，取得了显著成绩。海宁市域内的远程教育基本都处于海宁电大的规划、掌控之中。目前，是嘉兴市唯一成功实践电大的远程教育机会“供给引导需求”的县市。在落实教育部“一村一名大学生”项目上，针对海宁城乡一体化程度高的实际情况，在乡镇成校开设中央电大开放教育的会计、行政管理专业。利用奥鹏体系网院教育模式没有人数下限的规定优势开设园艺、畜牧等专业。在教学上增加涉农选修课，满足农村高等教育的多样化、实用化的要求。综合需求与供给两方特征，有序稳妥的把远程教育推向乡镇。

4．嘉善的情况。嘉善距离上海最近，受上海的辐射力最强。嘉善的中职教育由三所势力均衡、特色各异学校承担。嘉善中专注重专业全面并且以向高职院校输送后备生源为特色；信息工程技术学校、华仕计算机学校以和上海大企业联合培养企业员工并且以信息技术专业见长为特色。嘉善电大有两位校领导从嘉善信息学校和华仕计算机学校调入，形成人脉优势，在吸取嘉兴电大以开放教育项目为驱动点成功加入嘉兴职业教育办学链的经验基础上，轻松与两所中职学校建立合作办学关系；与此同时在教育行政部门的支持下，采用平湖电大相同的模式把乡镇成校纳入办学体系，以“一村一大学生项目”为抓手开展社区教育，办学规模可想而知，2009年取得全国示范性基层电大称号。

5.海盐的情况。海盐是嘉兴地市的人口最小县，2008年统计在籍人口36.76万，几近是桐乡的一半。受全国学校合并潮影响，于上世纪末，在职业中学、电大、教师进修学校、自考办的基础上组建海盐职成教中心，是一所功能齐全的从事全日制中等职业教育和成人学历与非学历教育的机构，具有统筹教育资源、克服小而全弊端、集中精力干大事的体制优势，为海盐集中有限财政快速发展职业成人教育作出贡献，作为中职教育质量指标之一的升高职人数连年居嘉兴市第一。海盐电大、自考和中职学校形成天然的伙伴关系，利用行政力量在中职生中开展电大、自考教育的衔接顺理顺章。在县教育局行政力推动社区教育管理网络运作的背景下，乡镇成校（第三级社区教育中心）与海盐电大（社区教育学院，社区教育管理网络的第二级）建立合作办学关系，开展农村远程教育，“一村一大学生”项目在全省具有影响力，浙江电大曾在此地开展经验现场交流会。由此可见，海盐的农村远程教育在职成教中心的行政力控制之中，市场调节机制处于行政力的约束之下。然而，随着社会的发展，职业教育、成人教育事业日益扩大，职业教育与成人教育的功能分野日趋明朗，在县域内职业教育以中职全日制为主体基本定型，而成人教育由于瞩目的社会发展与转型，需要宏大的布局谋划，原有以中等职业学校为主体、主题的同校办学模式在功能上很难适应新的形势要求。学习型社会目标的确立，嘉兴社区教育三级网络的构建，新居民教育、终身教育、闲暇教育等社会实践迫切需要校区、班子及功能相对集中的运作平台，以对海盐的成人教育做出更深入、更具前瞻性、更能满足社会要求的探索。据此，海盐正在做出新的规划。

综上所述，嘉兴远程教育向农村延伸在纵向上，主要受嘉兴电大、奥鹏体系中的网院、嘉兴自考办、嘉兴学院成教院的办学策略影响；在横向上，主要受各个县市的成人、职业学校的办学行为影响。另外，由于“我国现代远程高等教育已经表现出比较明显的产业化与市场化倾向”，嘉兴的远程教育也存在管理上过多运用市场机制进行调节，行政调控力度不够的问题。

众所周知，城乡一体化不仅是一种社会实践活动，而且也表现为一种理论和政策视角，其思维方法可以成为破解远程教育发展难题的利器。面对目前各试点院校及分校、教学点、学习中心在开展远程教育过程中所表现出来的过度竞争，偏重眼前利益和经济得失的现象，需要我们在城乡一体化思想指导下，进行制度和方法创新。 "

三、城乡一体化进程中的远程教育发展前瞻

城乡一体化要求服务对象的“广覆盖”、服务体制的“一体化”及服务水准的“均等化”。远程教育向农村延伸的初级阶段强调服务对象的“广覆盖”，而随着城乡一体化进程的推进，“一体化”和“均等化”的要求逐渐明朗，为此以往的发展方式不能满足新的历史要求。因此有必要根据目前城乡一体化实际，对远程教育发展做出前瞻。

（一）远程教育发展规划

美国当代最有影响的成人教育家诺尔斯(M.S.Knowls)认为：终身教育关涉“培养有能力的人——即能够把知识用于变化着的环境中的人……帮助个人形成一种观点：把学习确实看成是一个终身过程，帮助他们获得独立学习的技能”。而按照我国现阶段的流行观点，终身教育具有助推社区民众融合，建设和谐社区，推进社区民主和社区发展，培育新市民和现代公民，提高人的综合素质，促进人的全面发展，形成学习型社会，创建学习型社区等功能，它已成为新型社区管理模式的重要内涵、重要手段及社区管理的重要目的。显然，终身教育凸显了公益指向性——对个体而言涉及人的存在，对社会而言关乎人际和谐，这也是教育家们认为的教育本真。确实终身教育的这种理念，要求远程教育更多地强调公益性，然而远程教育的发端已与产业属性接下不解之缘，当然这不是本文关心的重点，但确实它们之间的关系在社会的不同发展阶段应有不同的表达。

容易理解，远程教育的公益属性是本质属性而产业属性的合法逻辑在于对公益性的维护，利用产业属性发展事业的特点是强化市场筛选功能——按照经济能力区别对待服务对象和水准。尽管这种做法在一定阶段能发挥“经济人的自利性”，提高资源的配置效率，尽快实现服务对象“全覆盖”，然而当社会发展到一定阶段，这样的逻辑在实践中一定会逐渐显露它的局限性。例如，城乡一体化的目标是服务对象的“广覆盖”、服务体制的“一体化”及服务水准的“均等化”，虽然“广覆盖”、“一体化”和“均等化”是城乡一体化的不同层面，但容易理解“服务体制”和“水准”诉求比“服务对象”的规定更高级，它们对公益属性的要求更迫切。或者直白地理解，在某种程度上“广覆盖”可以较多地运用市场工具，而“一体化”、“均等化”却期待更多的公益性表达。在前面的“回顾”中也可以看到，市场化工具使得代表嘉兴四种远程教育类型的办学机构，开疆拓野，服务对象遍及农村的每个角落，然而“一体化”和“均等化”的表达却较少涉及。所以在这样的背景下面，远程教育必须面临新的转折——向公益性回归。

诚然，作为终身教育重要组成部分的远程教育有向公益性回归的历史使命，但就目前而言，即使是终身教育实践本身也是受到不少质疑的，如胡凤英认为：目前的终身教育体系虽然肩负着起始的构建重任，但有构想无蓝图、有目标无路径，且因这一体系的构建超出教育系统，涉及到社会方方面面，更具有教育的社会性，要统筹、要协调。同理，凸显远程教育公益性：“广覆盖”、“一体化”、“均等化”目标，需要克服目前规划薄弱的现状，综合考量自考、网院学习中心、电大、高校成教院各类办学形式，视其为国家实施公共管理、提供公共服务的社会事业。因此，发挥地方教育行政部门的作用，严格学习中心管理，避免无序竞争，在国民经济和社会发展规划的视野下，整体地思考运作远程教育成为当下的必须。

具体而言，远程教育发展规划应具有如下特性：

目的性。依据城乡一体化的要求，适应农村人口接受远程教育和多方面的发展需要，为农村培养适用人才，成为农村全面构建终身教育“立交桥”的重要手段。

适应性。立足于城乡经济和社会发展一体化需要，着眼于农村人口整体素质的提高，致力于使学习者具有适应农村生存与发展需要的良好文化基础和适应农村生产生活的适用技能，为农村培养多方面多层次的留得住、用得上的适用人才。

分散性。具有分散性网络化的特征。以地市电大为龙头，以县市社区发展学院为中心，形成辐射乡镇的分散性网状结构。

灵活性。办学形式具有多样性、灵活性、实用性等特征：实施学历教育与非学历教育相结合，以非学历教育为主；全日制教育与半工半读相结合，以半工半读为主；理论课程与实践课程相结合，以实践课程为主；课堂教学与生产劳动相结合，以生产劳动为主；全面发展与一技之长相结合，以一技之长为主；职前教育与职后培训相结合，以职后培训为主；通识教育与学以致用相结合，以学以致用为主。

（二）办学机构信息披露

尽管城乡一体化进程中远程教育需要强调政府的规划作用，但同样重要的是，不能否认规范市场的价值。正如作者以前提出的观点：公益性和产业性是远程教育的不同层次属性，公益性是本质属性，而产业性是次本质属性，公益性存在离不开产业属性的维护。虽然在不同阶段应有相应的倚重，但两种属性之间的张力永远存在，不能非此即彼，不全则无。围绕“广覆盖”、“一体化”、“均等化”目标，远程教育还需接受经济学原理指导：市场完善的基础是信息披露，市场失灵源于买卖双方的信息不对称。

由于农村地区远离政治、经济和文化中心，很少有听说高校坐落在县域及以下，在农村地区接受传统意义上的高等教育几乎不可能，而远程教育弥补了这个缺憾，所以在这个意义上，有学者认为远程教育在普及着中国的高等教育。而且也正是在这个意义上，它是终身教育的有力代表，因为终身教育不仅是“时时”“处处”皆有教育，而且更为重要的是“人人”都受教育。尽管如此，远程教育向农村延伸还伴随着仅凭自身力量无法克服的问题。在农村地区，跟学生有直接远程教育服务关系的往往是分校、学习中心、教学点等，这些教育机构像经济领域里的其他企业一样向社会提供教育机会，但教育机会的购买者（通常是学生）在绝大多数情况下无法完全甄别有关机构的信息。提供教育机会的质量很难鉴别，其教育服务对学生究竟有多大好处很难测量，学生在购买前后都只能由一个主观的评价，很难有客观的标准，他们通常只能从资金、师资、科研能力等方面的声誉来判断源头高校的质量。但因为这些信息对质量的反应是间接的，而且信息渠道并不畅通，收集这些信息需要付出成本，所以学生在选择远程教育机会时，常常对提供教育机会的机构缺乏教育服务能力与水平意义上的甑别。同时，因为通常每位学生一旦购买了某种教育机会后，很难退出以找到更好的教育机会来纠正一开始的选择。所以在信息不对称的情况下，一些服务质量差的教育机构有机会滥竿充数，通过源头高校的头衔夸大其词地宣传，招收不明真相的学生来牟取暴利。因为高质量的教育服务需要投入较高的成本，在质量不能得到完全区分的情况下，提高教育服务质量的积极性会弱化。当然，这不仅会影响远程教育的健康发展，而且也有悖于城乡一体化的精神。

所以，教育行政部门应提供完善的信息网络来尽力解决信息不对称情况。作为地方教育系统的管理机构，县（市）两级教育行政部门掌握着许多有关各教育机构的统计数据和信息，而且从法律上来说，教育局还可以通过行政法规来要求办学机构披露信息。因此掌握大量有用信息的教育局应该定时向社会公开这些信息，从而在一定程度上改善教育市场信息不完全的状况。提供远程教育的供求信息、教育质量评价信息、源头院校专业设置、收费信息，尤为重要的是披露分校、教学点、学习中心的所有权性质、办学能力、历史、资质等信息。因为，远程教育的源头院校基本上都是名牌高校，它们呈现的都是优质信息，不存在明显的区分度。关键是学习中心的能力和行为，很大程度上是它们造成了教育质量的差异，因为是它们直接和学员发生服务关系。同时，由于远程教育的试点高校都是公立学校，它们的自利行为会受到公共性质的约束，而不少学习中心是民营单位，私利性如果没有外在制度约束，很容易投机出格。因此，需要通过信息披露促成远程教育的消费者做出更理性的选择，实现城乡远程教育的“一体化”、“均等化”。