关于公共体育场馆民营化经营管理的几个瓶颈问题思考

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论文摘要：公共体育场馆经营管理的民营化改革，是我国体育领域内公共事业改革的一种有益尝 试。然而随着民营化的推进，在其实施过程中遭遇了理念滞后、制度缺损、监管 缺失等方面的瓶颈。采用专家访谈法与实地考察法，基于我国公共体育场馆民营化改革 的典型案例分析，对其民营化过程中的若干瓶颈问题进行剖析，并提出解决问题若干意见 ，为我国公共体育场馆民营化提供理论与实践的支持。

论文关键词： 公共体育场馆；民营化；瓶颈问题

著名经济学家保罗•萨缪尔森将公共产品定义为“那些在消费上同时具有非排他性和非 竞争性的产品”。从公共产品理论可以看出，公共体育场馆的产品大都属于非 竞争性弱 和非排他性强的公共服务，属于介于纯公共产品和私人产品之间的准公共产品。 一些具 备准公共物品属性的诸如高速公路、桥梁、公共体育场馆等产品，适当地依靠市场机制进行 资源配置，可以有效地缓解政府的经济压力。这为公共事业民营化改革，尤其是公共体育场 馆民营化带来了理论的支持。

民营化是指将国有、公营的公用事业的所有权或经营权转移到民间，引入真正的市场机 制。根据E•S•萨瓦斯的分类方法，主要有三大类即为委托授权、政府撤资和政府淡出。委 托授权是公共物品供给民营化最常用的方式，它通常通过合同承包、特许、补贴、法律等形 式来实现。

在高度集中的计划经济体制下，公共体育场馆一直是各级体育行政部门所属的事业单位 ，实行统一收支、统一管理，致使其功能单一，使用率低。同时，政府对公共体育场馆无所 不包、无所不管，充当着无限政府的角色，然而，由于缺乏科学的经营管理，公共体育场馆 长时间低效率的运转和无底洞式的消耗成了各级政府的一个沉重包袱。近几年，随着我国公 用事业民营化的成功实践，这种改革方式已悄然被引入到公共体育场馆的经营管理中。当前 ，我国公共体育场馆经营管理制度的改革正在发生深刻的变化。以委托经营为代表的公共体 育场馆民营化模式已在全国各地相继出现，改变了过去政府或者体育职能部门运营的单一的 传统模式，通过将所有权和经营权剥离，以市场化途径和现代企业管理制度来改变原有的公 共体育场馆运营和管理体制。“政府引导、民资营馆”已成为具有中国特色的民营化改革可 选择的模式。然而，我国公共体育场馆民营化改革中遭遇了诸多难题，严重影 响了民营 化改革的进程。如何找准民营化若干瓶颈问题，如何分析与破解瓶颈问题，已成为公共体育 场馆民营化改革亟待解决的问题。

1 研究方法

1.1 文献资料法根据论文的研究内容与研究目的，阅读大量的 公共经济学、社会学著作，同时通过CNKI中文数据库、中国期刊网以及其他互联网查阅大量 国内外有关公共体育场馆民营化领域等文献资料，为论文构架奠定理论基础。 1.3 实地考察法根据研究内容，选取国内较早采取民营化模 式运营的宁波市游泳健身中心、绍兴市游泳健身中心、

金华市义乌梅湖体育中心等公共体育场馆作为典型案例，进行了实地 考察。通过 与场馆运营方的直接交流，了解场馆运行管理的实际情况，为论文的撰写提供详尽的第一手资料。

2 公共体育场馆民营化瓶颈问题的剖析

2.1 理念滞后的问题 公共体育场馆经营权转让后，政府及相关体育职能部门更多的是扮演服务者、监督者的 角色。经营主体的转换以及完全市场化的运作，带来了理念的全新改变。在政府层面上表现 为民营化理念、服务为核心理念等相关理念的浅薄，导致了系列问题。 公共体育场馆委托给企业经营，企业就是政府服务的对象。如何帮助企业，服务企业经 营公共体育场馆，并在政策、制度、监管、宣传、市场开拓等方面提供良好的服务，成为政 府应扮演的角色。然而，在实践中，政府或出现了“甩包袱”现象，放纵任其自流，或出现 了“管卡压”现象，处处严厉管制，这种状况有悖于政府的服务理念。

2.2 制度缺损的问题 随着市场化程度的深入，本就不完善的制度结构性矛盾更加突出，主要表现在宏观层面 上的专门性法律法规的缺失以及微观层面上的绩效评价体系的缺损两个方面。

2.2.1 专门性法律法规的缺失 目前，我国公用事业民营化的过程中颁布了《公共文化体育设施管理条例》、《关于加 强市政公用事业监管的意见》、《市政公用事业特许经营管理办法》、《全国城市物业管理 优秀大厦标准及评分细则》、《政府制定价格行为规则》、《政府制定价格成本监审办法》 等系列的法律法规，为我国公共事业改革保驾护航。这些相关的法律法规成为了我国公共体 育场馆民营化过程中的经营、投资等方面，主要的法律依据。但是无论是国家层面颁布的系 列法律法规，还是地方行政法规均未直接涉及公共体育场馆民营化的相应领域，可以说，与 公共体育场馆民营化经营相关的制度及法律法规基本上属于空白。目前，我国公共体育场馆 民营化很大程度上都是借鉴的其他公用事业的相关法律法规及相关规定办法，并无明确的关 于公共体育场馆的立法，用于平时操作性的文件大多只是以政府性发文为主，在执行依据上 尚得不到保证，更不无法确保相应过程中行为的规范性、系统性和可操作性。专门性法律法 规的缺失还会在后期监管上带来一个严重后果，使得名正言顺的相关监管行为无法可依，导 致公共体育场馆民营化进程严重受阻。

2.2.2 绩效评价体系的缺损 民营制度选择中风险存在是客观的，然而能否有效地规避，除了过程的管理外，更注重 结果管理，而绩效评价问题是衡量公共体育场馆民营化效益的重要指标，也是民营制度 选择 成功与否的重要标准。绩效评价不但是检验最终经济效益与社会效益的重要手段，更是提升 内部管理、企业凝聚力等的有效手段。通过定量分析准确地评定体育场馆设施的工作成绩， 是现阶段对我国体育设施实施有效管理的措施之一。对公共体育场馆进行公益和经营的绩效 评估非常必要的。企业的经济效益的评估，可以直观地体现在相应的收入、利润、税收等方 面，比较便于数据的收集与整理。作为以现代企业形式经营的公共体育场馆，必然存在相应 的财务报表等，便于经营绩效的评价。与之相比较，公益性质的社会效益由于缺乏相应的评 估指标与评估体系，其社会效益评价一直处于被人们忽视的状态。当前，对民营化模式的绩 效评价体系学术界也未达成完全的统一。在实践评价中更是缺乏依据与权威，导致了绩效评 价体系的缺损，严重地损害了公共体育场馆民营化的进程。

2.3 伦理失范的问题 市场机制的引入，引发了一系列有关公共体育场馆民营化的伦理失范问题，主要集中于 受托方的企业经济伦理和以及委托方的政府行政伦理两大领域。

2.3.1 企业经济伦理失范 经济伦理是指人们在经济制度安排、经济活动中产生的道德观念、道德规范以及对社会 经济制度和经济行为的价值判断和道德评价。公共体育场馆提供服务是其获得 经济效益 的手段和途径，因而它具有明显的利己性。企业必须追求利润，追求经济效益的最大化是每 一个企业的天然的追求。民营化后的公共体育场馆，委托方政府所追求的是社会效益，而受 托方企业所追求的是经济效益，双方所追求的效益与目标函数不一致，从而导致了公共体育 场馆民营化后产生了经济伦理失范。其主要表现三个方面：其

一、公共体育场馆民营化的过 分求利现象。民营化的公共体育场馆以市场化为导向，其价格虽然由工商、税务等部门的协 调监管，但是由于公共服务和公共产品的真实成本难以确定，广大消费者难以知道企业内部 确切成本，门票等服务价格的定价相对较高，容易产生企业的过分逐利情况，导致经济伦理 的失范；其

二、公共体育场馆民营化的公平与效率缺失。政府在提供公共体育服务的提供时 ，必然以社会效益为根本出发点，追求社会效益最大化的目标。作为准公共产品的公共体育 场馆，即使转换了相应的经营主体的亦不发生目标的改变。对于企业而言，是以追求自身经 济效益的最大化为目标的，其为了保证充分地获取经济效益，有时会忽视社会效益的获取， 破坏了公平与效率。例如，减少规定的开放时间，以降低相应的人员支出与设备的运营费用 。其

三、公共体育场馆民营化的不道德竞争。公共体育场馆民营化管理企业是一种从私利出 发，基于对回报的期望的合作，在法律、行政、经济等约束手段还尚未形成的过程中，公共 体育场馆民营化竞争机制和合作机制往往出现了违背社会经济伦理的现象。有些公共体育场 馆委托给企业运营没有经过公开竞标，也有公共体育场馆委托经营仅有少数几家企业参与竞 标，甚至存在不道德竞争。 "

2.3.2 政府行政伦理失范 公共体育场馆民营化改革中，政府行政起着推动与保障作用，但是在改革过程中我国公 共体育场馆民营化却遭遇了若干行政伦理问题，阻碍和减缓了我国公共体育场馆民营化改革 进程。我国公共体育场馆民营化进程中所面临的行政伦理失范主要表现在政府行政组织伦理 的缺失、行政人员行政职业伦理缺失以及公共政策制度伦理缺失。政府行政组织伦理行政活 动主体及行为的伦理，而其伦理原则表现在政府行政管理所追求的基本伦理目标——公正、 廉洁、高效。目前，我国公共体育场馆民营化过程中，涉及相关权益的转让或 者审批， 但是相关事宜的最终决定因素却不是法律法规，而是部分行政职能部门或者行政领导的权利 。在公共体育场馆民营化改革的领域中，各类腐败问题层出不穷。行政人员责任意识的缺乏 ，使得在工作中，不以工作为己任，出现工作拖拉，工作效率低下等问题；其缺乏服务理念 ，使得其工作中与人与事态度傲慢，官本位思想更加根深蒂固；忽视日常的道德自我教育， 久而久之使得其行政效率降低，更会产生诸多腐败、滥用职权等不良现象。公共政策伦理是 制定良好公共政策的前提，以美国、英国等为代表的欧美发达国家就在公共政策伦理的理论 支持与实践下，制定了有关产业民营化的系列法规与政策，其内容详尽，切合实际，并且与 时俱进，不但符合民营化政策要求，也符合公共政策行政伦理的要求。相比之下，我国政府 在法规与政策方面的作用还没凸显出来，具体表现为法规制度供给不足，法规制度的规定过 于宽泛，不够具体，缺乏可操作性等，在公共体育场馆民营化领域内缺乏专门的法律和法规 ，导致行政人员在执行过程中无从着手，对政策法规制度认识，对现有政策法规有机可乘、 投机取巧，影响法规制度的执行力度。

<> 2.4 监管缺失的问题 我国的公共体育场馆民营化是在由计划经济体制向市场经济体制的经济转轨时期中逐渐 发展起来的，取得相应成效的同时，也暴露出一些问题和缺陷，主要表现在监管主体单

一、 监管内容混乱、监管手段缺失等方面，这些问题和缺陷在一定程度上影响了这种运营方式的 进一步发展和成熟。

2.4.1 监管主体单一 在我国公共体育场馆民营化的相关监管过程中，直接参与公共体育场馆委托经营的监管 主体还是以政府为主，缺少行业协会、大众传媒等多元监管主体，目前的政府还是不能脱离 建设者、委托方、监护人的三重角色，并且担负着监管基本上全部的责任，导致监管缺乏全 面性、科学性和客观性。目前，对民营化的公共体育场馆进行监管的大部分职能分散在政府 部门，尚未建立起职责明确的专门监管机构，而相关政府部门又缺乏监管的专门人才和监管 经验，也缺乏科学合理的监管内容与标准，导致监管效率低下、监管成本高等问题。我国目 前的情况是政府在监管过程中缺乏与中间组织的必要的信息沟通和交流，这是导致扭曲性管 理的重要原因。监管作为政府管理委托经营性公共体育场馆的一种手段，其对经营企业所施 加的影响是多方面的，监管主体不仅仅是政府相关行政部门，如在涉及到价格听证的情况下 ，媒体等也就成为行为主体。大众传媒不仅能够影响政府决策部门的政策制定，而且可以起 到政府监管机构所不能起到的作用。公共体育场馆涉及的在委托经营过程中涉及到多方面的 改革和创新，涉及到的消费者甚众，仅仅依靠政府部门有限的人力物力显然是不够的，需要 借助社会力量，借助市场的力量。其中，大众传媒作为各类行为主体披露和传递信息的主要 载体，能够影响和反映广大消费者和整个场馆日常运营的方方面面，因此，提高市场化改革 的透明度，发挥大众传媒的作用，既能够辅助政府监管部门实施有效的监管，又能够强化市 场化机制的约束作用。此外，大众传媒还可以对监管部门的监管者进行监管，促进监管部门 及其监管者依法行使监管权力，防范腐败的产生，还可以反映民意，成为政府监管部门与社 会公众之间相互沟通的桥梁。

2.4.2 监管内容混乱 在公共体育场馆在民营化过程中监管的主要内容随着民营化的深入发生了重大的变化， 从限制进入的经济性规制转向社会性规制，相应的监管应该更多的强调了公共体育场馆服务 产品的质量、价格服务水平以及合同的规范程度。目前，我国各级监管主体，缺少对于监管 内容的明确认识，相应的监管机构不了解监管的内容，导致了现有的监管内容混乱，主要表 现在：第

一、忽视安全监管。公共体育场馆民营化的前提就是必须确保其正常安全运行，这 是政府有效规制的首要内容。公共体育场馆及其产品一旦发生安全问题，影响范围广，影响 程度深，并且将直接威胁到整个社会的安定。因此，安全规制必须放在最为突出位置；第二 、忽视价格监管。由于价格规制直接涉及到企业和消费者之间的利益分配，因此价格的规制 监督是规制内容中的核心部分。工商部门等政府组织缺少通过不同的类型价格监督的选择， 使得公共体育产品的价格的监管形同虚设；第

三、服务质量监管。公共体育场馆民营化的目 标之一就是提高服水平和服务产品质量，促进企业参与市场竞争，获得利益最大化，同时 使公众能够享受到高品质的服务。因此服务的水平和产品的质量如何，是否达到了品质标准 ，是否令公众满意，直接关系到对民营化的评价。民营化之后，服务水平公共产品质量不但 没有显著进步，反而有所下降，民营化的种种努力就失去了意义，公共体育场馆的民营化也 必将遭遇瓶颈；最后，缺少合同监管。合同监管是公共体育场馆委托代理经营模式下的新型 的规制模式，通过委托方与受托企业订立合同的方式，将双方的责任、权利、义务以及实施 过程中相应的事项都进行事前详细的规定，这是一种双方约束机制。目前，合同监管严重缺 失，企业合同监管缺少对于进入许可、资格审查以及随时监督和促进合同的履行，缺少切实 的合同的条款来规制受托方企业的绩效。 "

3 实现公共体育场馆民营化的思考

3.1 树立深层次的民营化理念以及公众服务理念 在政府层面上，应当深入研究学习民营化的相关理论，并借鉴国内外公共事业领域改革 的成功案例，树立系统地、科学地、深层次的民营化理念，认识到民营化不但是一个过程， 而且是充分发挥市场作用的重要手段。对于企业而言，整个经营活动要求站在公众的角度， 以公众的观点和想法来分析考虑其健身休闲、体育运动等消费行为的需求。以公众为主体的 理念转变，提升公共体育场馆设施的服务质量，带来更多的经济与社会的双重效益，为其今 后进一步民营化发展提供了新的理念支撑，是“以人为本”理念的体现。

3.2 完善民营化法律制度结构与绩效评价体系 在宏观层面上，在不断完善公共事业改革领域内的相关法律法规的同时，出台相关的公 共体育场馆民营化领域内的专门性法律与法规，为其运营、监管等提供法律支持，做到有法 可依，执法必严；在微观层面上，应该采取系统全面的绩效评价体系，构建以公共服务为导 向的绩效评价指标，通过科学合理的评估，为公共体育场馆民营化改革提供相关评估制度的 保障。

3.3 规范民营化经济伦理与行政伦理 针对受托方的经济伦理，通过树立合作的理念来保障双方的共赢，达到利己与利他的统 一，通过对公共服务进行规制，并加强伦理建设，通过社会监督树立诚信的经济伦理；针对 委托方行政伦理，通过树立政府的现代公共服务理念，完善政府行政的相关制度与机制，加 强行政人员的职业道德的自我修炼，加强行政人员的职业道德的培训与教育，实行全面严格 的行政人员的准入制度，从行政伦理层面上保障公共体育场馆民营化改革的顺利推进。

3.4 明确多元监管主体与监管内容 对公共体育场馆的监管应贯穿于其民营化的全过程，从安全、价格、服务质量、合同等 全方位地进行监管。同时，引入行业协会、媒体等多元的监管主体，推广第三方参与监管方 式，以提高监管的客观性与公正性，从而提高监管的效果。

4 结 论

1)公共体育场馆民营化是我国体育领域内公共事业改革的一种有益尝试，但遭遇了理念滞 后、制度缺损、伦理失范、监管缺失等若干瓶颈问题。

2)公共体育场馆民营化遭遇的理念滞后问题主要是民营化理念浅薄、服务为核心的理念浅 薄等方面；制度缺损问题主要包括专门性法律法规的缺失、绩效评价体系的缺损等方面；伦 理失范问题主要有经济伦理失范和行政伦理失范的等维度；监管缺失问题主要体现在监管主 体单

一、监管内容混乱等方面。

3)针对公共体育场馆民营化遭遇的若干瓶颈问题，提出树立深层次的民营化理念以及公众 服务理念、完善民营化法律制度结构与绩效评价体系、规范民营化经济伦理与行政伦理、明 确多元监管主体与监管内容等破解瓶颈问题的思考与对策。

4)公共体育场馆民营化是不断发展与完善的过程，随着市场化与民营化的深入，还会遭遇 新的瓶颈问题，将在后续研究中不断加以深化与探究。