论环境民事责任体制（中）

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（三）国际环境民事责任体制的发展概况

1. 关于民事责任和赔偿的国际公约

2. 《罗加诺公约》所建立的环境责任制度

该公约具有综合的覆盖面（所有由危险活动所造成的损害）和宽广而开放的范围，具有如下优点：提出了一个连贯一致的体制，能以同样方法对待所有危险活动的操作者；当损害由危险活动造成时，该公约确定了一个覆盖所有损害的环境民事责任体制（既包括诸如人身和财产损害之类传统损害，又包括环境伤害impairment of the environment）；在危险物质、生物技术和废物方面的危险活动得到了进一步的定义；在上述明确提到的危险活动之外的其他活动也可能列入危险活动的范围，从这个意义上讲，危险活动的范围是开放的。

该公约包含的民事责任方法比以往其他国际公约包含的方法更加全面，其主要内容包括：公约的目的和宗旨；有关危险活动、危险物质、 转基因物质、有机物、微生物、操作者、人、损害、恢复措施、预防措施、环境、事故等术语的法律定义；公约适用的地域范围；不适用本公约的损害；关于物质、有机物和某些废物设施或场所的民事责任；永久性废物处置场所的民事责任；免责条件；遭受损害的人的过错；因果关系；由许多设施或场所造成的损害；强制性的财政担保计划；主管当局的定义；获得主管当局掌握的信息；获得对环境有公共责任的团体掌握的信息；获得操作者掌握的专门信息；损害赔偿诉讼和其他诉求，如诉讼期限、管辖权、通知、判决的承认和执行等；本公约与其他条款的关系；公约的常务委员会及其职能；对公约及其附件的修订；最后条款等。

该公约的目的是保障为危害环境活动所造成的损害提供充分的赔偿，以及提供预防损害和恢复受损害的环境的措施。

必须注意的是，公约第2条第10款中的“环境”定义范围很宽，“ ‘环境’包括生物的和非生物的自然资源，例如空气、水、土地、动物和植物，以及上述因素的相互作用。”

该公约第2条第7款对“损害”定义如下：

“（a）死亡或人身伤害；

（b）财产的灭失（loss）或损害（damage），这里的财产不是指在危险活动场所、处于操作者控制下的财产或设施；

（c）因环境损伤（impairment of the environment）所造成的灭失（loss）或损害（damage），只要这种环境损伤没有被视为包含在副款（a）或（b）意义上的损害（damage），对环境损伤的赔偿应该限于实际采取或将要采取的恢复措施的费用，不包括因这种环境损伤所造成的利润灭失（loss）；

（d）预防措施的费用以及由预防措施所造成的任何灭失（loss）或损害（damage）。“

可见，该公约中损害的概念包括因环境损伤（impairment of the environment）而造成的损害，有关人和财产及预防措施费用（即为防止或减轻损害所采取的措施）的损害。损害可能是单个行动的结果或者是缓慢的污染过程的结果。

该公约第5条至第7条规定了一个民事责任体制，规定了对危险物质、有机物和某些废物设施或场所的民事责任：“危险活动的操作者……在其对危险活动实行控制的时间和期间内，应对作为事故后果的、该危险活动所造成的损害，承担民事责任。”（第6条第1款）可见，为了达到充分恢复环境损害的目的，该公约引入了严格的民事责任体制。根据该公约，责任人是操作者，即在事故发生时监督危险活动的人，或者在损害已经知道时在永久性的废物贮藏场所这种特定场合监督危险活动的人。

在该公约中，“危险活动”这一术语是指涉及危险物质、转基因有机物或微生物的专业活动。该概念还包括废物设施或场所（包括永久性的废物贮藏场所）的运作。

有些欧盟成员国及其工业部门认为，《罗加诺公约》的范围太宽，在环境损害方面的定义过于含糊。该公约的确包括了不同于传统损害的环境损害，但没有为恢复损害或这种环境损害的经济评估给出标准。

二、建立健全环境民事责任体制的目的、意义和影响

环境民事责任体制目的可以从多种角度考虑，但主要的目的应该包括如下几个方面：贯彻预防原则、防备原则、污染者付费原则、可持续原则等环境基本原则，特别是污染者付费原则，促进开发者、污染者等环境行为主体对其行为更加负责，从而更好地发挥环境行为主体的预防环境损害的作用；改进和保障环境原则的适用，促进环境法律和政策的实施，保障预防、减少、治理环境损害，保障受损害环境的充分恢复；保障实现法律确定的环境资源政策目标，将环境更好地纳入其他政策领域，改进市场功能，促进经济、社会和环境的可持续发展。

（一）改进、保障环境资源政策原则的实施

损害环境的民事责任是使那些经济活动人觉得应该为其操作活动可能产生的负面环境影响负责的一个先决条件。迄今为止，操作者似乎已经感觉到损害其他人的健康和财产的这种民事责任（在国家这个层级上，这种环境民事责任已经以不同形式存在），但还没有感觉到损害环境的民事责任。他们倾向于认为，环境是一种公共物品，作为整体的社会应该对其负责，而不是对环境造成损害的个别行为人对环境负责。民事责任是使人们意识到他们也应该对其有关自然的活动可能导致的后果负责的一种确定的途径。保障更加谨慎地避免发生环境损害的一种方式，就是对具有造成这种损害的风险的活动的责任人切切实实地施加民事责任。这意味着，当某活动真的导致损害时，控制该活动的人（控制者，operator）即实际上的污染者，应该为恢复受损害的环境付费。这一预期的态度转变将会提高人们的预防（prevention）和防备（又译为风险防范，precaution）水平。

正如欧盟《环境责任白皮书》所阐述的，“环境民事责任的目标是使造成环境损害者（污染者）为补救其所造成的损害而支付费用。环境法规规定旨在保护环境的标准和程序，如果没有民事责任，违反现行的标准和程序可能仅仅导致行政的或刑事的制裁。但是，如果在法规中加上民事责任，潜在的污染者也会面临必须为其所造成的损害赔偿损失或恢复被损害的环境而支付费用的处境。”

（二）保障消除污染和恢复环境，促进环境法的实施

消除环境污染和恢复被损害的环境需要大量的费用，仅仅依靠政府投资是不够的。为了使污染者付费原则为消除环境污染和恢复被损害的环境提供经费，在存在污染责任人时，法律应该保证在这种情况下适当而有效地适用损害赔偿（由污染者支付费用），从而保障有效地消除环境污染、恢复环境或者更换环境。

如果环境民事责任发挥前面提到的预防效果并且当损害发生时可以保障恢复环境，这必将改善环境立法的遵守。因此，在环境民事责任体制的条款与现行的环境立法之间的联系是很重要的。在大多数已经制定法律、以这种或那种方式对危害环境活动所造成的损害实行严格的民事责任的国家，这些法律所包括的范围是很不同的，而且往往不能以和谐、统一的方式包括所有由所谓对环境有害的活动所造成的损害。而且，有些民事责任体制仅仅对损害人体健康或财产或污染场所起作用；一般而言，他们不适用于对自然资源的损害。因此，重要的是，环境民事责任体制应该包括影响自然资源的损害，至少应包括那些已经受到现行环境资源法律保护的环境资源。各国应该在任何情况下，也包括在民事责任体制不能适用的场合（例如，如果污染者无法查实），保障恢复那些受到损害的被法律保护的自然资源。环境民事责任的预防效果应该在全国甚至全球范围具有促进作用，即通过各国环境民事责任体制的调整和趋同化来促进环境政策原则和法规的实施。

（三）促进经济、社会和环境的一体化及可持续发展

环境民事责任体制应该有利于更好地实现经济、社会和环境的一体化。目前我国和许多国家都已通过法律和政策文件确认一体化原则。例如，新修订的欧盟《阿姆斯特丹条约》在《欧共体条约》第6条中引进了“环境保护要求必须纳入欧共体其他政策和活动的制定和执行之中”的原则。由于环境民事责任体制包括环境资源法律控制的所有对环境具有风险的活动，从而可以通过环境成本的内部化将环境考虑更好地纳入到有关的不同领域。

这里最重要的观念是考虑经济、社会和环境领域的协调的、可持续的发展。可持续发展要求建立尽可能完整、连贯的环境司责任体制

（四）改进市场的功能

环境民事责任体制应该服务和改进市场经济体制的功能。虽然环境民事责任体制的主要目的是保护环境自然（environmental nature），它也有利于在市场经济体制中创造一种公平机制。这是因为大多数环境行为在市场进行，如果一些国家的环境民事责任体制没有包括对生物多样性的损害，而另一些国家的民事责任体制却包括对生物多样性的损害，由于环境民事责任的实施有可能造成或影响企业的市场竞争能力；当这种影响达到关系到在一个国家设立的公司的竞争力时，就会要求国家当局呼吁在民事责任方面采取行动，以便与其他国家的民事责任体制接轨或协调；如果这样，就会使环境民事责任体制在保障市场公平机制的基础上合法化、趋同化。因此，适当的环境民事责任体制将调整在市场经济法律框架以及公司所面临的环境成本费用方面的关系。

一个国家适宜的环境民事责任体制应该从尽可能避免减少本国市场主体的对外竞争力的观念出发进行设置，从而通过民事责任体制促进市场资源的优化配置。

（五）可以预期的其他影响和作用

新的环境民事责任体制与现行体制有很大不同。因此，过去的经验用来支持对新的环境民事责任体制会产生全面经济影响（包括对外竞争力的影响）的强硬观点是不够的。必须对环境民事责任的经济和环境影响发起进一步的研究。

在这方面，有关现行民事责任体制的证据材料提供了有用的一般分析框架。可以得到的有关环境法规对工业竞争力的全面影响的证据资料显示，没有发现环境民事责任体制的重大的消极影响。关于美国超级基金用于自然资源的费用，没有取得全面数据。对目前成员国有关环境民事责任体制的费用，取得的资料表明，它们没有产生任何重大的影响工业竞争力的问题。

具有追溯力的美国超级基金声称，年度总清理费用（虽然除去自然资源损害费用）约占美国每年用于履行所有联邦环境法规的总费用的5%.从有关实施污染者付费、预防和防备原则的前提出发，预计新的环境民事责任会刺激公司采取更加负责的行为。

这并不意味着工业部门（特别是基于出口的工业部门和面临进口的重大竞争的工业部门）的国际竞争力不应该得到环境民事责任手段的保护。有些手段可以抵消由于国际上与世界贸易规则相适应的民事责任标准的差别而产生的潜在的外部竞争力问题。

对小型企业而言，可能是由于缺乏资源，它们常常造成与其规模所预计的还要多的损害。从这个角度看，它们可能会遭受到更大的影响。诸如小企业所造成的损害费用份额的增加这类不需要的副作用，可以通过更有针对性的采用国家的或区域机构（如欧共体）的支持机制而加以减少，这些机制的目标是促进小型企业采用清洁工艺。

环境民事责任体制保护财政部门的经济操作者不承担民事责任，除非他们有操作责任。因此，这个领域不可能出现负面影响。所规定的民事责任的法律确定性和透明性使人确信，影响（特别是对保险部门的影响）始终是积极的，随着该体制运转所取得的经验，新的保险产品市场会出现。

环境民事责任对职业影响也是一个相关的问题。已经得到的对环境法规全面影响的研究资料说明，虽然特定工业部门的工作可能有升有降，但整个职业将不会受到系统影响[27].

环境民事责任对职业的具体影响虽然没有获得富于成果的研究，但是，当企业从有较多环境危险活动和工艺向较清洁的活动和工艺转变时，显然可能有某些负面影响。但是，这种影响可能被抵消平衡。民事责任的经济性是其能刺激增加企业预防损害的水平。因此可以期望，那些提供和使用清洁技术和有关服务的工业部门的职业将会从环境民事责任中获利。随着自然资源损害保险的发展，在这个领域将会创造更多的工作岗位。

最后必须指出，虽然环境民事责任使环境损害造成者（污染者）为其所造成的损害支付补救费用，但是只有当污染者可以查实、损害可以计量以及因果关系可以表明时，环境民事责任才是有效的。因此，环境民事责任的作用不是万能的，只有将环境民事责任与其他责任和手段结合起来，才能更好地发挥其作用。

三、环境民事责任体制的内容和特点

关于环境民事责任体制的内容和特点，各国立法有不同的规定，在具体的执法实践和法院判例中也有不同的作法。

（一）环境民事责任体制的范围

应该从四个不同的角度对待环境民事责任体制的范围：第一，所包括的损害的类型；第二，所包括的造成该损害的活动；第三，所包括的责任主体；第四，所适用的时间。这四个方面实际上指的是环境民事责任立法的适地范围、适事范围、适人范围和适时范围。比较理想的环境民事责任体制的范围应该是：既包括环境损害（污染场所和对生物多样性、生态环境的损害）又包括传统损害（对人的健康和财产的损害）；与环境立法相联系的封闭性的适用范围，即所包括的污染场所和传统损害只能是由受环境立法控制的环境行为所引起，对生物多样性、生态环境的损害只能是受环境立法所保护的生物多样性和生态环境；关于环境民事责任的责任人和是否具有溯及力的问题应该由各国根据具体情况确定。这些也是环境民事责任体制在适用范围方面的特点。

1. 环境民事责任体制所包括的损害的范围

并不是所有的环境损害都可以通过民事责任来得到补救。使民事责任成立的条件如下：必须有一个或几个可以查明的行为人（污染者）；损害必须是具体的和可以计量的；在损害和可以查明的污染者之间必须建立因果关系。

因此，在下述案件中可以适用民事责任，例如由工业事故造成的损害，由有害物质或由可以查明的污染源产生的废物排入环境所形成的累积性污染所造成的损害。但是，民事责任对于处理广泛性、分散性的污染而言是一种不适当的工具，因为在这种污染中不可能将有害的环境影响与某些个别行为人的活动联系起来。例如，因排放二氧化碳和其他物质所引起的气候变化的有害影响，因酸雨和交通排污造成的空气污染所导致的森林死亡。

（1）环境损害

作为环境民事责任的体制，必须包括环境损害。这似乎不像名称本身那样明确：有几个国家称为“环境民事责任法”的法律处理传统的损害，如人身伤害或财产损害，而不是如名称所指的环境损害。如果损害是由被认为是对环境有危险的活动所造成，或者如果损害是通过环境（如空气或水污染）所导致的（传统）损害的这种后果所造成，这类法律就将其纳入环境损害的范畴。这类立法的样板有《1990年德国环境责任法》和《1994年丹麦环境损害赔偿法》。在其他一些国家的法律中，也包括接近传统损害的环境损伤（impairment of the environment），但是很少做出进一步的法律规定将环境损伤这一概念具体化。

从学理上分析，环境民事责任体制中的“环境损害”应该包括下面两种不同的损害：对生物多样性的损害；以污染场所形式表现的损害。

大多数成员国还未着手将生物多样性损害明确地纳入其环境民事责任体制。但是，所有成员国都有法律或者规划用于处理污染场所的民事责任。这些法律几乎都是行政法律，其目的是用污染者（或者其他人）的费用以清洁污染场所。

（2）传统损害

为了缜密完整，将诸如对健康或财产的损害等传统损害也纳入环境民事责任体制是十分重要的，只要这些损害是由该体制范围确定的危险活动造成的，因为在许多情况下传统损害和环境损害都是由同一事件造成的。如果环境损害民事责任体制只包括环境损害，可能会导致不公平的后果。例如，与由一个事故或同样事故所造成的环境损害相比较，对健康的损害可能得不到救济或得到较少的救济。而且，人类健康──人类自身权利的一个重要政策目标──是与环境保护密切相关的利益。包括中国环境法在内的许多国家的环境法规都明确规定，保障人体健康是环境立法的重要目的。例如《欧共体条约》第174

（1）条规定欧共体的环境资源政策应该有利于达到保护人类健康的目标（除了其他目标之外）。目前各国环境法中的环境损害，大都是指因污染活动所造成的传统损害；为了将传统与创新结合起来，更有必要将因污染而造成的传统损害纳入环境损害的范畴。

2. 环境民事责任体制所包括的活动的范围

几乎所有国家的环境民事责任体制的适用范围都包括具有导致损害的内在风险的活动。许多这类活动目前都由环境立法所调整，或者由含有环境目标和其他目标的有关立法所调整。

环境民事责任体制的完整框架需要与有关具体环境保护立法相联系。民事责任体制除了保障恢复环境（这在当前是不可能的）之外，还为国家法律的正确遵守提供额外的刺激。侵犯这些立法不仅导致行政的或刑事的制裁，如果这种侵犯造成损害，而且也导致造成损害者（